◎ 許韋婷

 

前總統李登輝在上週 (6/18) 接受《財訊》的專訪,回應記者詢問台灣應該採內閣制還是總統制時表示:「台灣要改革的時候,如果沒有一位總統來推行,用『內閣制』根本推不動……在民主的基礎下,總統制比較能夠大力推動改革。」此舉不僅是潑了最近重拋內閣制議題的民進黨一桶冷水;也否定了 2006 年回應紅衫軍倒扁運動時,鼓吹以內閣制解決亂局的自己。不過,撇開李前總統對憲政體制的思考如此「彈性」的態度不談,「內閣制」究竟是否相對於「總統制」較推不動改革工作?或許這幾年為了推動「碳稅」這個重大改革,而引起政壇相當大波瀾的澳洲,可以給從未實施過內閣制的台灣一些參考。

australia parliament

Parliament of Australia

 

工黨執政拉開澳洲環境政策改革序幕

澳洲在許多台灣人的印象裡,是個相當注重環境保護的國家,但如果檢視它對全球暖化所帶來的「貢獻」,大概會讓很多人嚇一大跳。二氧化碳目前被廣泛地認為是造成全球暖化的元凶,而澳洲在經濟暨發展組織國家中,二氧化碳總排放量的排名不僅高居第二,在人均排放量更居於首位。但即使如此,澳洲政府一直到 2007 年工黨執政,陸克文 (Kevin Rudd) 擔任總理後,才正式簽訂京都議定書,認真面對碳排放的問題,並開啟一系列的改革方案,以達成 2020 年前須減少 5% 碳排放量的目標。然而,其中一項改革方案,碳稅,卻在澳洲政壇捲起千堆雪,且一直到筆者完稿前,仍未止息。

廣義而言,「碳稅」指的是為抑制碳排放量所開徵的相關稅收,除了可以直接彌補排放二氧化碳的相關產業所帶來的外部成本,也可以促使產業改善相關設施,降低碳排放的同時也降低企業成本,並使得國家整體的碳排放量能的成長能因此趨緩甚至下降。陸克文在 2010 年所推出的「資源超額利潤稅」 (Resources Super Profits Tax) 即為澳洲第一個「碳稅」,向消耗非再生能源的產業獲利開徵高達 40% 的稅率。然而,此項改革方案提出後,不僅造成 Rio Tinto 和 BHP Billiton 兩家礦產龍頭公司的股價暴跌,許多投資項目更被礦產公司以報復性的姿態宣布中止。由多家礦產公司組成的「澳洲礦業聯合會」(Minerals Council of Australia) 更在短短六週內投入約 6.6 億台幣的費用大打宣傳戰,嚴厲抨擊此項改革不只重挫礦業,也將重挫澳洲經濟。但事實上,被此項改革重挫的並非礦業,而是原有極高聲望,民調一度高達 73% 的陸克文。工黨內部一些不滿陸克文領導風格的大老們,以回應民意為由,藉機發動黨內改選,擁戴當時的副總理吉拉德 (Julia Gillard),陸克文只能在鏡頭前含淚交出領導權,成就澳洲歷史上第一位女總理的出現,礦業的宣傳戰亦旋即停止。

 

綠黨的支持將改革往前再推一步

吉拉德甫上台,即宣布將重啟「資源超額利潤稅」的談判,並在上任八天後即宣布推出「礦產資源租賃稅」(Mineral Resources Rent Tax) 取而代之,稅率將因此下降到 30%,並且只向鐵礦和煤礦開徵。此舉受到包含 Rio Tino 和 BHP Billiton 兩大龍頭礦業公司的正面回應,但仍無法消弭民間對於「政變」的質疑。因此,吉拉德不得不在上任不到一個月的時間,即宣布提前大選以獲得更多的正當性。然而,選舉結果卻不如所願,工黨在眾議院流失 13 席席次,無法組成多數政府,最後是在綠黨和三位獨立議員的支持下,組成聯合政府,勉強維持工黨的執政權。為了回應綠黨的支持,吉拉德撕毀選舉時對於選民的承諾,推出爭議性更大的「固定碳稅政策」 (Fixed-price Carbon Tax),對每年碳排放超過 25,000 噸的企業,開徵每噸約 650 元台幣的高稅率。

礦業面對第二項改革,除了持續中止投資的策略外,更大量裁員以降低開銷。吉拉德原本就不高的支持率因此政策持續下滑,讓從未放棄奪回領導權的陸克文有機可乘,發起三波挑戰,最後在去年六月,也就是被「逼宮」的三年後,成功回鍋擔任總理。陸克文再次上台的第一個重大決策,即宣布提前一年廢止「固定碳稅政策」,採用以市場為基準的「浮動碳稅」,徵收價格降至每噸約 180-300 元台幣,希望藉此挽回工黨流失的民意,在大選後仍能保住工黨的執政權。不過,陸克文在上任三個月後再次失去權力,被主張完全取消碳稅的艾伯特 (Tony Abbott) 取代,澳洲政治權力向右移交到自由黨手中。

 

自由黨執政慢下改革的腳步

為了兌現競選承諾,艾伯特上台後即積極採取行動廢止碳稅。且為了永絕後患,他不只是要廢除吉拉德的碳稅,也將廢止與碳稅相關的六部乾淨能源法案 (Clean Energy Acts)、氣候變遷管理局法 (Climate Change Authority Act),以及乾淨能源公司法 (Clean Energy Finance Corporation Act)。但由於自由黨尚未在參議院取得多數席次,因而使得相關法案的廢止動議被工黨與綠黨聯手擋下。特別是乾淨能源公司法,更被參議院兩次拒絕,構成總理宣布解散參眾兩院、提前大選的條件。但因推出刪減大量社會福利相關預算,而聲望大跌的艾伯特不敢理會工黨與綠黨的叫陣,而是積極與即將在七月上任,並掌握四席參議員票數的礦產大亨帕爾默 (Clive Palmer) 交涉,最後終於在週四 (6/26) 取得支持,預計將在兩週內成功廢止爭議多時的碳稅。

House of Reps Chamber

「圖為澳洲國會,在內閣制下,也是政府的所在地,更是全國政治的中樞。」

 

雖然故事即將畫下句點,但碳稅這項牽連四任總理的重大改革,並未因為這些波折而被完全抹滅。第一階段的礦稅並未取消,原先反對的聲浪因固定碳稅而轉移;固定碳稅雖即將下台,但因帕爾默不支持廢止乾淨能源公司法、氣候變遷管理局法,也不願參與再生能源目標計畫的變更,碳稅仍將被間接實施。此外,即使艾伯特政府多次公開質疑氣候變遷的嚴重性,但仍無法扭轉陸克文第一任總理期間所立下的環境政策,澳洲已成為全球氣候變遷行動不可或缺的一環。而這些改革成果,正是在內閣制的議會裡完成。且相當值得注意的是,像綠黨和帕爾默黨這樣僅有少數席次的小黨,在整個改革歷程中,竟然是相當關鍵的要角,促使或抑制政策的改變,讓改革可以持續。另一個值得借鏡的是,在推動改革的過程中,如果無法和人民充分溝通,即使改革有益於國家長遠的發展,改革者仍有可能因此付出失去政權的代價。

 

除了改革,還有「責任政治」

回到本篇最初想要解答的問題:內閣制真的推不動改革嗎?從前述的例子來看,這個答案是否定的。在實施內閣制澳洲,改革的路上雖然充滿荊棘,但最終還是把路走出來了。且相較於總統制,內閣制下的政府,相當仰賴民意的支持。不僅政府組成時須取得代表多數民意的眾議院過半席次,開始執政後如果忘卻民主的真意,沒有和人民充分溝通,不僅推出的法案無法通過,總理也有可能因為失去黨內威信被換下來,或是不得不宣布解散國會重新改選,讓人民來決定還要不要他們繼續執政。總統制則較不能如此快速地反映民意,包括經過多次修憲已經向總統制傾斜的台灣也是如此,否則怎能讓支持率已經掉至 9.2% 的馬總統,仍能一意孤行地推動自己喜好的政策呢?

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試著想像一下,如果台灣實施類似澳洲的內閣制,把立法院裡經由政黨票產生的不分區立委們獨立成為另一個「參議院」,由選民就候選人投票選出的分區立委們成立「眾議院」,且如果眾議院像現在一樣是國民黨掌握多數,那政府將交由國民黨立委們組成,並由擔任黨主席的馬英九 (但前提是他必須同時是選區選出來的立委) 出任總理,處理國家大事。那麼,當馬政府提出的服貿協議在眾議院通過,送到參議院複審,卻連續兩次都被否決,甚至遭遇像三月底那樣 50 萬人上街頭的民間反彈時,那麼解決方法就會比現今台灣的憲政體制多出兩個選擇。一是國民黨內部為了撫平民怨,直接換掉黨主席,也順便把總理換掉,並且由新任總理和反對陣營重新談判,找出台灣可以接受的最佳方案。另一個選擇是,因為馬政府認為上街頭的只有 50 萬,其實絕大多數沉默的台灣人都是贊成他的「改革」方案的,那他可以選擇解散兩院,重新選舉,讓人民用選票來表示對他的支持。

當然,這只是一個很粗糙的想像而已,但如果和三月反黑箱服貿運動發生後,政府所做出的反應相比較,不難看出現今台灣所採用的憲政體制,難以要求政府即時為民意負責,反而讓政府有孤注一擲的空間。因此,當內閣制與總統制其實都是可以推動改革的制度時,接下來我們可以考慮的,或許是那種制度更能充分發揮「責任政治」的精神,促使政府的施政能真的向人民負責,並且在推動「改革」的過程中,仍有動力要和人民溝通,而不是政府自己說了算。畢竟,有時候政府想推動的「改革」並不是人民需要的,甚至是傷害國家的,這幾年的台灣人應該有很深刻的感觸。那麼,台灣究竟需要的是維持現在的憲政體制,還是修憲改成內閣制或總統制呢?這不應該只是李前總統一個人要回答的問題,也是每個台灣人應該思考的問題。


作者目前任職於澳洲綠黨州議員 Jamie Parker辦公室,但此文僅代表作者個人觀察。

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「內閣制」真的推不動改革嗎?
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