◎ 顏維婷/美國俄亥俄州立大學政治學博士候選人

 

「政府於2008年開辦國民年金,以期讓國民老年生活有保障」

「高雄人前鎮區和苓雅區在7月31日至8月1號凌晨發生多起石化氣爆炸事件」

根據研究報告,六輕工業區附近小學生體內治癌物較一般小學生多兩倍

「餿水油事件反映出台灣食品安全監控系統的漏洞」

憂鬱夫疑不堪長照病妻,掐死老伴再自殺

 

以上看似不相關的五個情境有一個共通點,那就是風險分配的失衡。什麼是風險?風險就是在特定情境下,某種損失發生的機率。什麼是風險分配失衡?就是國家讓特定的一群人代替其他人去接受比較高的風險,或是政府放任人們去自行承擔應該被重分配的風險。上述食安跟氣爆的悲劇真的可以透過政府的風險重分配去避免嗎?藉由這篇文章,我想簡單談一下國家與風險重分配之間的關係。

 

重分配: 現代國家重要功能

重分配的「重」,指的是「重新、再次」的意思。要談「重分配」(Re-distribution) 就要先從「分配」(Distribution) 談起。分配是政治學最重要的議題之一,畢竟資源有限,什麼資源分配給誰、怎麼分配、為何如此分配是政治學最核心要處裡的幾個問題。經濟成長的果實誰能獲得比較多?是老闆還是員工?今天若簽署兩岸服務貿易協定,獲利者是誰?受害者又是誰?既然分配是政治學的主軸,重分配當然也是,現代國家最常執行的功能就是將資源進行分配與重分配的過程。稅收就是一個很好的例子,國家透過稅收將資源集中再予以分配,例如國家拿稅收去補助低收入戶,確保各家戶都能享有基本生活水準;若採用累進稅率(薪資越高稅率就越高),則稅收的過程就有重分配的效果。

重分配這個主題與不平等這個議題息息相關。為何華爾街CEO們的年收入是一般員工的百倍?為何台北市的地方補助款相較於其他縣市不成比例地多?時常,我們必須先知道現狀是如何不平等、為何如此不平等,我們才能得知該如何進行重分配。

不平等的標的物很多,有形的標的物-如金錢-直白而明確,你拿的多我拿的少了,我當然覺得不平等,自然而然地心生重分配的渴望。但更多不被平均分配的標的物是無形的,且因其消於形體的特性常使人察焉不詳。例如,機會的不均等。城市與鄉村的小孩上台大的機會全然不同;住在大安區的學生上台大的機率居全台之冠。再舉一個無形的標的物,例如風險承擔的不平等。月前發生的高雄氣爆事件即是一例,氣爆後大家才驚覺,原來地處高雄市中心的居民替全台居民承擔了多高的石化管線風險。

 

什麼的不平等?怎樣的重分配?

近年來,跨國吹起的抗議貧富差距浪潮,點出的正是所得分配不均的問題。所得重分配是每個國家社會政策最重要的功能之一。一般來說,社會政策處理的,即是重新分配因其他制度而造成的不平等,主要分成三大塊:全民性的(universal)或資格性(entitlement)的福利;社會保險(social insurance);以及助貧性質(means tested)的法案。全民或資格性的福利講求的是一種身分資格,一但身分資格符合即可享有福利,不問收入高低,例如育兒津貼;助貧性質的政策通常會有財力調查,福利集中在所得收入低於某個標準的家庭或個人,例如各種針對低收入戶家庭的福利政策。以政策效果而言,此兩種福利政策直接隱含「所得重分配」的效果。

除了所得重分配,現代國家更重要的另一項功能,是進行風險重分配,而這也是社會保險-三大社會政策中的最後一塊-最重要的功能。如同所得高低,很多時候人們所承擔的風險也有高低之分。

以健康為例,每個人因為各種先天及後天因素得到癌症的機率高低不同;若我們將每個人罹癌的機率按照高低排序,理論上來說會得到一個常態/鐘形(bell shape)分配,絕大部分的人(68%左右)屬於中度風險,剩下32%的人有一半承受高風險罹癌,另一半則只有很低的機率。對高風險者來說,除了有較高的機率罹癌,一旦罹患癌症,龐大的醫藥費與被迫中斷職涯的可能性,更在在提高這些人可能入不敷出的風險。

這種風險的重分配不似所得重分配,國家無法真正重新分配每個人所面臨的各種風險,但國家能作的,是降低高風險者入不敷出的可能性。全民健保即是透過蒐集保費,將低風險者與高風險者匯聚在同一個網絡裡,讓低風險者去幫助高風險者,此即是社會保險的根本價值。

有人可能會問,保險市場那麼蓬勃,為什麼還需要國家去介入?除了經濟學的解釋以外,[1]社會保險與私人保險最大的差別,在於社會保險的保費與個人風險是脫鉤的;換句話說,保費的多寡與風險的高低並不完全重疊。延續全民健保的例子,一個人全民健保所要繳納的保費,並不取決於他/她可能生病的機率,而是取決於他的能力(收入高低)。相反地,風險高低等同於保費高低恰恰是私人保險最重要的特徵。不過實際上,由於完全透過健康狀況篩選來決定保費高低有侵入個人隱私與歧視之嫌,為各國所禁止,一般保險公司大多是透過「是否有抽菸、喝酒」或者「是否有進行過特定如心臟類的手術」…等問題來做大致的篩選。

 

國家介入風險重分配的歷史

社會對風險進行重分配這件事歷史悠久,但由國家介入進行風險重分配,是在18世紀工業化革命之後才開始。在國家介入以前,人們經由各種社會組織(如家庭、村落、中世紀時期的行會組織…等)去共同承擔風險。例如早期的佃農制度。稻米若因天災延誤收成或減產,小農會先向地主貸款或借米來度過難關,這就是以非正式制度去共同承擔風險的一種作法。[2]

 

1

資料來源:

http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%B7%A5%E4%B8%9A%E9%9D%A9%E5%91%BD#mediaviewer/File:Adolf_Friedrich_Erdmann_von_Menzel_021.jpg

 

國家正式介入風險重分配,是為了回應工業革命的發展。簡單的說,在工業革命以前,以土地為本的農業是經濟產值的主力,人們的工作與生活都連著土地與農村。工業革命帶來的不僅是技術的創新與製造業的興起,新式的工廠工作更讓人們從農村走向工廠,大量進入有雇主的「僱用關係(employment relationship)」 裡 (我們現在所熟悉朝九晚五的「上下班」其實也都是從工業革命才逐步發展出來的制度)。「僱用關係」打破了人與土地的關係,讓人從出售自己生產的經濟作物到出售自己的勞動力來換取報酬(按照馬克斯的說法就是人們不再擁有生產工具)。工業革命以後,人們的勞動力變得與市場經濟密不可分,萬一無法工作(例如生病、失業、意外受傷、年老…等),即無法透過交易勞動力來獲取報酬。因此,那些會影響或導致人們必須暫停/永久停止出售勞動力的狀況變成了風險的來源。

有些風險是生命週期裡的必經之路,如年老或疾病;有些風險與市場經濟連動,如特定工作型態可能造成的工作傷害,或因景氣循還造成的失業。國家介入風險重分配的首要目標,即是確保當人民受到這些突發事件衝擊時,生活不至於過不下去,可以有基本的保障。諸如前已提及的全民健保、失業保險或老人年金等政策,姑且不論各項政策施行的細節為何,是否有可議之處,這幾項政策背後存在最基本的邏輯,即是風險的重分配。

 

2

資料來源:

http://www.yogeev.com/article/9340.html

 

當然,隨著工業革命後科技與技術日新月異地變化,人們所遭遇的風險已不僅僅是與市場經濟相關,比如最近爆發的食品安全問題即與食物加工的風險有關;月前的氣爆問題則與煉油與運輸油品的風險有關;全台灣人曾一起經歷過的921大地震,震出的則是住宅建設的居住風險。因為這些科技的發展,國家在治理上遭遇前所未有的困難,對於風險的控管,不再僅止於與市場經濟相關的風險重分配,更多的管制政策著重在妥善分配並管控好國民所必須遭遇的風險係數。不過,有關管制政策的風險控管,已超出本篇處理的範疇,在此點到為止。[3]

 

 結語

國家政策在許多面向上影響一個人的生活,其中的一個面向即是她/他必須獨立地承擔多少系統性的風險,國家又幫助她/他承擔了多少?我想延續通篇使用的全民健保例子作結。縱使我們的全民健保制度有諸多令人不滿意、值得被改善的地方,但因為全民健保體系內涵的風險重分配邏輯,的確扎扎實實地讓每個國民都能享有平價醫療的權利。我們該如何向政府持續施壓,要求在生活上的其他面向,包括食品、住宅、運輸…等等風險,各方面的風險都不是僅由個人承擔把關,或是僅由少部分的人來代替全民承受,則是在現今風險社會下必須持續面對的課題。


 

[1]  從經濟學的視角解釋,國家介入市場的理由之一是因資訊不對稱問題。由於保險公司與被保險人之間存在資訊不對稱的問題(例如保險公司無從精準掌握被保險人的身體健康狀況),以致於市場失靈(market failure),必須透過國家介入。

[2]  雖然地主與佃農之間可能共同承擔風險,但不代表兩者間就有對等的權力關係。事實上,在傳統社會,正因為佃農往往需要依賴地主去承擔稻米減產的風險,在權力關係上往往成相對弱勢。相關概念可參閱James Scott的《The Moral Economy of the Peasant》。

[3]  台灣大學的風險社會與政策研究中心有一系列認識更廣義風險社會的介紹文章

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誰該承擔風險? 論國家與風險重分配
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