◎ 普麟/國立臺灣大學政治學系碩士生
前言

在台灣,只要是國軍的新聞都會被媒體與社會大眾放大檢視。前不久,台灣發生了職業軍人於臉書上發表支持台獨的言論,經民眾檢舉後遭國軍記申誡處理。該名現役軍人為服役於陸軍六軍團的中尉蔡躍陞,不久前在其臉書的個人專頁上發文,內容為「我主張台灣獨立、支持台獨,我同時也是職業軍人,PS:我投票不投國民黨。」經民眾檢舉後,由陸軍司令部以現役軍人應「保持行政中立、維持軍隊國家化的原則」為理由進行懲處1。在這起事件發生後幾天,國防部長嚴明於立法院進行報告時也被詢問到該案,並引起了在場藍綠立委的一陣激辯。有立委認為該名軍官的言論是思想自由保障的範圍,但也有立委認為這種言行已違反軍人應遵守政治中立的原則。到底,軍人的言論自由是否應受限?如果是,則受限的程度為何?是否身為軍人就沒有言論自由了呢?

以往在戒嚴時代,台獨與黨外人士、中共在國民黨政府統治下被視為是國軍所謂的「三合一敵人」。解嚴之後,代表黨外勢力的民進黨不但進入了國會,還曾在總統大選中勝出;中共政權與軍隊雖然仍然是國軍在戰略上的假想敵,然而兩岸間日益密切與頻繁的經貿、文化交流早已是不爭的事實;但是,由於台灣在憲法上對「國家」的定義不明,致使台獨思想與言論在國軍中依舊是禁忌,也造成軍隊國家化與效忠的對象出現了許多含糊的空間。不過,本文在此暫時不處理國軍應如何面對台獨思想與主張的議題,也不去探討台灣在現行法規的「實然面」上應如何規範軍人的言論自由與政治權利,而是從「應然面」出發去梳理出軍人的政治性言論自由是否須受限及其受限程度。前述中,藍綠兩名立委的辯論,正好反映出對於軍人人權與言論自由的兩種思想途徑;本文以此出發,希望能提供執政者與社會大眾在思考軍人權利時的方向。

 

軍隊國家化與行政中立

在處理軍人人權問題之前,我們必須先釐清被稱為武裝力量(armed force)的軍隊與其國家間的關係;嚴謹而言,軍隊與文人政府間的關係。在學科分類上,此種研究屬於政治學次學科的軍事政治學的範疇,也就是所謂的「文武關係」(civil-military relations)。軍事政治學探討的領域非常多元,包括了文人領軍、軍人干政、軍事政權的運作,以及民主與非民主國家的「文武關係」。「文武關係」又被稱為「軍文關係」,研究內容相當廣泛,從高級將領與文人政治菁英間的互動,到被視為是一整體的軍隊與社會之間的關係都可算在內。在歷史上,多數的開國君主或帝王通常都是軍人出身,但得天下不代表能治天下,往往還需要靠著擁有專業知識的文人官僚與政府來治理。軍隊為國家合法暴力的代表,而軍人則為暴力知識的管理者,若不能有效加以節制,輕則恣意影響政府施政,重的話可能會引起政變。因此,如何控制武裝力量,達成文人領軍的目標,就成為各國政府在建政後必須面對的首要課題。

 

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在文人領軍的原則下,民主國家如美國的國防部長幾乎都是文人出身,台灣則多為軍人以「脫下軍裝,換上西裝」的方式出任國防部長。圖為現任中華民國國防部長嚴明,也是台灣由軍人出身擔任國防部長典型。

來源:http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Yen_Ming.jpg

 

開拓文武關係研究領域的學者,同時也是知名的政治學者杭亭頓(Samuel P. Huntington)提出了「主觀文人統制」與「客觀文人統制」兩種控制軍隊的途徑:前者指軍人和文人之間沒有明顯的分際,文人的勢力完全滲透並掌握軍隊,例如極權主義國家的軍隊;後者則認為軍人單純在軍事上發揮專業並維持政治中立,以服從文人政府在政治上的領導(1957:70-72)。現代民主國家多數都是選擇上述理論中的後者,使軍隊朝向「軍事專業主義」(military professionalism)發展,讓軍人負責軍事專業,避免軍人干政,以確保文人政府對軍隊的有效控制。同時,軍隊也不屬於某一政黨或私人,使其能保持政治中立,達成「軍隊國家化」的目標。

回到本文,國防部長嚴明於立法院報告時即表示該軍官是「違反行政中立、軍隊國家化原則,而非其思想問題2」。理論上,軍隊國家化原則如果被破壞,就有可能會危及國家安全。所以,我們就先從國家安全途經出發來探討這個問題。

 

國家安全途徑

在這起事件中,立委林郁方認為:「若軍人可以在軍隊自由表達支持台獨,若也有人在軍中支持中華人民共和國,那是否也叫言論自由?支持台獨與支持與中共統一,兩種人在軍隊裏要不要拿槍幹起來?那這個國家還有安全可言嗎?」林郁方的發言點出一個很重要的關鍵字:「國家安全」。軍隊如果依照杭亭頓「客觀文人控制」的方式,應該在軍事領域發揮其專業,同時維持政治中立,以避免干政或政變的發生,才能保障國家安全。換句話說,要確保國家安全,就是讓軍人負責軍事專業,同時不干預政治、不介入黨派,並服從文人的領導。以上論述是將軍人視為一個整體,但是對個別的軍人而言呢?當然也是避免其以軍方立場介入政治事務,所以,林郁方才會認為軍人不能發表違反所謂國家當前立場的政治性言論;這種分析的方式本文稱之為國家安全途徑。

由於軍人是暴力知識的管理者,擁有合法武裝的權力,如果輕易介入國內政治,自然可能會破壞國家的安全。因為軍人具備如此特殊的法律地位及特定知識壟斷權力,才會需要對其設下諸多限制。為了有效控制軍隊內部成員,以強化其服從特性來確保命令的達成,也才會剝奪軍人的部分權利。這樣的思想在法學上被稱為是「特殊權力關係」(Das besondere Gewaltverhältnis),亦即國家對軍人有命令、強制的權利,後者只有服從的義務3。在「特殊權力關係」下,一般認為並無法律保留原則的適用,使得軍人的權利與自由受相當程度限制或剝奪。

這樣的限制如果單純就軍事命令與勤務上,似乎比較不會有太大的問題。但如果碰到個別軍人要行使公民權利的情況時,就會因為可能有違軍隊政治中立原則而遭受非議。那麼,我們還是要用國家安全為理由來繼續合理化此限制嗎?

 

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國軍的信念:「為何而戰?為中華民國生存發展而戰。為誰而戰?為台澎金馬百姓安全福祉而戰。」圖為中華民國三軍五校院(國防大學、陸海空軍官學校、國防醫學院)聯合畢業典禮。

來源:https://www.flickr.com/photos/presidentialoffice/9156265183/in/photostream/

 

人權保障途徑:「身穿軍服的公民」

相較於林郁方用國家安全的角度來看待這件事情,民進黨立委蔡煌瑯則指出,陸軍中尉蔡躍陞主張台獨、不投國民黨,是個人思想自由保障的範圍,軍方不應箝制思想、打壓自由。蔡煌瑯從思想自由與言論自由等公民權利的視角切入,正好提供了我們另外一種思考的方式:人權保障途徑。人權(human right)簡單來說就是身而為人所擁有最基本的權利與對待,在消極面可免受歧視、維持尊嚴,在積極面能自由發展自我、不受干預;其原則就是普世性與平等,亦即這種權利不因為你的國家、文化而有所差異,也不會因為你的性別、種族、信仰與身份而有所居別。透過人權保障途徑所強調的平等性,我們才能打破國家安全途徑下的「特殊權力關係」對軍人權利所設下的枷鎖,讓軍人即使因為身份而與一般公民有異,但同樣也能享有身而為人最基本的權利之保障4。那麼究竟,對「特殊權力關係」突破的關鍵為何呢?我們還是必須回到軍人身份與角色之概念來檢討。

第二次世界大戰結束後,德國軍事專家包狄辛(Wolf Graf von Baudissin)將軍提出了軍人做為「身穿軍服的公民」(Citizens in Uniform)之角色的概念。「身穿軍服的公民」之概念打破以往把軍人與公民二分的作法,認為軍人雖然身穿軍服,但其本質上仍然是一位公民。西方國家於是開始肯定了軍人在「基本人權」的規範方面與國家中其它公民於「品質」上則並沒有不同(陳新民,1992年)。因此,一位公民所應享有的權利與保障,不論是人身、表意等自由,或是政治、社會與經濟上等權利,軍人也同樣享有。這不但在國際上受到人權兩公約的肯認,在國內也須受到憲法的保障。任何法律非經憲法的特別規定不得任意限制,就算是因軍事或國防事務上的需要,也必須與之相關並做最小程度之限制而不得任意剝奪(楊智傑,2008年)。所以,軍人依然可以像一般民眾去行使投票、罷免等參政權,或以個人身份表達意見、享有言論自由,也就是享受身為一個公民的權利。

 

結論

回頭思考這起事件的癥結點,即是軍人的政治性言論自由是否須受限及其受限程度。如果以國家安全途徑來看,自然會認為軍隊從整體到個人都必須保持政治中立、避免干預政治,才不會造成國家安全的危害;但如果從人權保障途徑來思考,軍人是「身穿軍服的公民」,既然是公民,自然就享有憲法所保障的公民基本權利。由這個事件看起來,台灣的軍隊管理還停留於威權與民主兩個時代間的過渡期,如果我們自認為是一個以人權立國,強調保障人權為首要價值與核心的國家,那麼應選擇何種途徑也就相當明顯了。美國華盛頓郊區的阿靈頓公墓,有一塊無名軍人的墓碑上刻了這麼一段話:「即使我們被任命為軍人,卻仍不脫公民的身份5」。軍人與公民無異,其憲法所賦予的權利與自由皆須受到保障,如此才能期待軍人成為國家安全與民主憲政的捍衛者(陳佳吉,2005年)。

另一方面,國家安全途徑的思考,只是消極避免軍人去觸碰政治;我們都期待政治人物都能遵守民主的運作與精神,但如果政治菁英本身就破壞了民主制度,重蹈希特勒利用德國威瑪共和(Weimarer Republik)制度改革漏洞崛起而走向獨裁的覆轍,那麼武裝力量成員應如何因應呢?軍隊國家化與政治中立在積極面,並不是讓軍人對政治冷漠與不關心,而應該是灌輸軍人所謂民主價值的核心與真諦,包括了政治上的開放與參與,以及對社會多元性的包容與關照。透過讓軍人行使政治參與及言論自由等權利,正是灌輸其民主價值的第一步。唯有認清所要保障的價值為何,才能在關鍵時刻捍衛這個得來不易的民主果實與我們的家園。

回到台灣的脈絡,如果能將內涵與疆界不明確的國家定位加以釐清,這位軍官所想保護的價值,其實與國軍其它成員無異,也與我們一般人民所珍惜的是一樣的。那麼,我們也可以延伸思考,假設台灣已經沒有國家爭議的問題,軍人在私生活中就應該擁有表達自己政黨支持的權利;則問題將變成,臉書算是公領域還是私領域呢?

 


 

參考資料

 

  1. 台灣醒報,「軍人挺台獨遭懲 綠委:違言論自由」,2014年10月29日。
  2. 中央社,「軍人倡台獨 嚴明:違行政中立」,2014年10月29日。
  3. 「特別權力關係」的特徵包含:當事人地位不對等、不適用法律保留、特別之制裁與紀律規範、無正當法律程序之適用、無法尋求司法救濟;即法治國原則的要素在「特別權力關係」中都被排除。
  4. 「特殊權力關係」在台灣經過多次的大法官釋憲後,也逐漸被「特殊法律關係」(或稱「特殊身份關係」)所取代,轉而重申法治國原則中例如人民與國家關係的基本權利、法律保留原則以及法院訴訟救濟等要素之重要性。例如我國大法官許宗力就認為「司法院釋字第653號解釋」為台灣揚棄「特別權力關係」的開始,也是我國人權史上的里程碑。
  5. 轉引自:陳新民,1994年,《軍事憲法論》,臺北:作者自印,頁173-174。

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身為軍人是否就沒有言論自由了呢?– 兩種思考的途徑
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