◎顏維婷/俄亥俄州立大學政治學博士候選人

 

系列前言

為何台灣的銀行醜聞那麼多?從以前到現在,台灣的銀行跟國家的關係似乎都很曖昧。這層剪不斷理還亂的曖昧關係哪來的?為何台灣許多大銀行的內部稽核都做得不好、監理水準似乎達不到國際標準? 要回答這些問題,我們必須回溯台灣金融統治的起源,理解台灣戰後國家統御金融的邏輯以及制度安排才有可能理解今日政府與金融機構間曖昧不明的關係,以及兆豐金被美國政府裁罰背後的意義。

菜市場政治學刊出一系列三篇文章,帶領讀者認識台灣金融統治的過去與現在。本系列文將指出兆豐金控受裁罰事件,某種程度上是全球化下的監理標準與台灣金融監理邏輯相撞的結果。

接續系列文章第一篇,本篇文章談同時期(威權時期)金融檢查的制度安排與監理邏輯。這篇文章將指出,由於金融一直是國家的「統治高地」,國家可以透過各種管道控制金融機構,因此金融監理一直未受到重視。這樣的監理邏輯深深地影響台灣金融市場的發展,即便日後統合金融監理權至單一機構(金管會),很多監理邏輯並沒有根本上的改變。

 

 

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圖片來源:C.C. by Chris Potter

 

由於金融一直是國家的「統治高地」,國家可以透過各種管道控制金融機構,因此金融監理一直未受到重視;除此之外,金融政策的「政治性目的」也已超過日常監理所能管轄的範圍。整體而言,威權時期的台灣呈現重國家輕市場的制度特色,監理的地位被邊緣化。這樣的監理邏輯深深地影響台灣金融市場的發展,即便日後統合金融監理權至單一機構(金管會),很多監理邏輯並沒有根本上的改變,依照舊章法而治理的老銀行們,也未因市場開放而相應地發展出更適切與完備的內控機制。在國內的分行可能還過得去,但那些國外的分行,卻必須按照國際監理的標準行事,這樣的落差成為兆豐銀行受裁罰的遠因。

 

多頭馬車的制度安排

在二次戰後,國民黨舉著金融穩定的大旗,建構公營金融機構獨佔的金融統治高地,主導金融市場發展。公營獨佔制度不僅影響國家與金融間的關係,也影響金融監理的模式。

良善的金融監理是確保金融市場健全發展的重要制度。由於銀行有系統性風險,若發生擠兌很容易影響金融體系穩定,為了保護消費者以及整體社會安定,對銀行的監理應較為嚴格,且應定期進行。理論上,金融監理在內涵上包含金融行政管理金融檢查兩部分,金融行政管理一般可分為制度上(如金融機構的新設)、政策上(如 貨幣政策)與業務上(如放款規定)的管理。金融檢查是透過了解金融機構的業務與營運狀況,來確定金融機構的資金運用是否安全、業務經營的方針是否符合當前金融政策或金融法規…等。例如,定期會有外部的人來檢查銀行是否有按照規定進行放款,或者存放在銀行內部的資本是否有高於一定的比率,以免銀行關起門來自己搞,外人無從得知體系是否健全。

由於台灣同時保有日治時期金融機構與國民政府時復業的銀行,金融監理的初始負責的機關就包含財政部、中央銀行以及台灣省合作金庫,這是因為各個機關在歷史的發展中都肩負一部分的監理責任,當所有機關在台灣並存,國民政府選擇讓各機關持續保有各自原先的責任。於是,台灣金融監理體系在改革前的基本樣貌即是「多頭馬車」,有多個機關共同負責金融產業的監督與管理事宜,形成分工的制度設計:由財政部負責金融行政相關業務、中央銀行負責金融檢查,中央銀行將檢查結果作為金融業務調度的依據,同時提供財政部作為行政管理之參考。

金融行政管理權與檢查權分離因此成台灣監理制度的重要特色,不過此特色隱含的問題卻也成為日後金融弊端叢生的原因之一。最主要的問題在於檢查權與處分權分離,檢查權雖為中央銀行所掌握,但處分權仍只有財政部有,縱使檢查機關發現金融機構弊端,也無法立即糾正,必須報請財政部,由財政部處分。這樣分工導致處分常無法落實或時機延誤,使弊端更加嚴重(于宗先、王金利,2005:181)。台灣日後多次金融擠兌風波,就是因為金融檢查結果無法落實所致。
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圖片:台灣金融街。來源網址

 

黨國時期的金融監理特色

總地來說,除了制度安排外,以公營獨佔呈現的金融體制對金融監理制度造成的影響其實有三個面向,這三個面向某個程度仍主導日後政府面對金融市場的基調。這三個面向分別是:金融監理仰賴國家機關執行、金融監理的重要性低於管制政策、金融監理缺乏退場機制。

金融監理仰賴國家機關執行

首先,在國家長期壟斷下,台灣的金融市場一直無法健全發展,市場力量的缺乏,使金融監理一直無法仰賴國家以外的力量進行。廣義的金融監理可分成三個層次,第一個層次是金融機構本身的自律系統,像內部風險控管;第二層次是外在金融監理,像政府對金融機構的監管;第三層次是金融市場的制裁力量(李逸川,轉引自蕭文生,2000:135)。理論上,金融監理體系的完善有賴三個層次完整的發展與相互配合,但台灣在威權體制長期扭曲的發展下,除了政府的監管機制有發展外,金融機構內部的自律系統以及市場紀律的制裁,從未得到適當的發展環境。1990年,政府開始推行金融自由化政策後,才嘗試在國家監理單位之外,提升金融機構內部自律系統以及市場制約的機制,但機制的建立有賴環境的配合,金融市場的健全無法在一夕之間相應完成,因此自律系統和市場機制的監理成效仍無法和國家相提並論。

其實,不僅台灣的金融監理機制呈現以國家機關為主的特色,很多開發中國家都有相同的特徵,這跟金融資本在開發中國家或共產國家多依附於國家底下發展有關。我們可以說,由於金融監理的工作大多落在國家身上,因此市場並沒有相應發展出金融監理的制度;但反過來說,也正是因為完善、有放訊機制的金融市場一直無法發展起來,因此更需要靠國家的力量來進行監理。尤其,在這些金融資源扭曲的國家中,引發系統性風險的危機更大,反而需要國家以簡潔直接的方式去監理金融機構(Goodhart et al., 1998:98-112) 。基於此,台灣威權體制對金融監理的最大影響並不是「重國家、輕市場」的監理發展,這只是制度安排的表面樣態,真正的問題在於執政者對金融監理的心態,而這也是台灣公營金融體制對金融監理最大的影響。

金融監理的重要性低於管制政策

處在管制高地的金融市場,是威權政府統治的「工具」,因此發展邏輯並不依循經濟理性,而是政治考量。在此情況下,公營獨佔體制所遺留的缺口多被視為「金融特權」的讓予而非市場發展的契機。整體公營機構加上「特許」民營機構所構築的圖像,是政府重管制政策而輕金融監理的傾向,這從兩點可以看出。

首先,國家開放金融市場都是為了交換特定政治支持,並不真的在意新開放的金融型態於市場的適用性,以致於這些特許的金融機構常成為金融風暴的溫床。例如,1970年代台灣開放全世界獨一無二的「信託投資公司」,就是因當初菲律賓華僑有意回台灣開設銀行,但與已存的華僑銀行名目衝突,因此鼓吹財政部以「信託投資」的方式變通,最後才產生連財政部長都稱「金融三不像」的信投公司。信投公司也因一開始建置即有問題,加上法令不完備,以致1980年代連續三家信投公司(亞洲、國泰與華僑信託投資公司)爆發金融危機(王耀興,1986:52-53;李宗榮,1994:62)。

另一個明顯的例子是1990年新銀行的政策開放。在目前已出現的研究裡,學界對新銀行政策的開放時機已有共識,認為和當時國民黨權力結構重組有直接關係,新銀行政策因此是李登輝結合本土各種財團資本來鞏固政權的工具(Cheng, 1993;李宗榮,1994;林寶安,2001;陶儀芬、張珈健,2008)。這個與本土財團結盟的作法卻導致當時申請設立銀行的高通過率跌破大家眼鏡,而為了結盟誰都不得罪的政治思考凌駕了市場經濟應該有的邏輯,也為日後一連串銀行家數過剩的社會問題埋下引線,包括從1995年起時有所聞的擠兌風暴,以及消費金融過分發展帶來的「卡奴」問題。上述的兩個例子證明金融主管機關在制定政策時,並非就金融市場的效率性或金融紀律健全與否來做考量,在政治力的介入使金融紀律的制度始終無法成為核心政策議題,只有當危機發生時金融紀律的重要性才會被提出討論(Cheng, 1993:88-89)。

除了從金融政策的政治性來凸顯國家對金融監理的不在意,國家輕忽金融監理也可從另一個方面發現,那就是我國金融監理人員有多麼地不足。對於開發中國家來說,為了試圖符合國際金融規範,常會選擇修改監理的法律架構,但若要真正改善金融監理框架,光是修改律法是不夠的,真正的問題其實是出在沒有足夠的金融監理專業人員(Goodhart et al., 1998:107) 。專業人員的多寡與足夠與否反應出執政者對金融監理的心態,因此從台灣金融檢查人員長期不足的狀態多少可窺知上層對監理的態度。

台灣的金融檢查人員一直處於匱乏的狀態,人力已經吃緊的情形在金融自由化政策後更形窘迫。監察院(2001) 在2000年對金融監理提出的糾正案中就指出,1990年新銀行政策通過後,十年內金融機構的受檢單位數增加423個單位,但金融檢查人員並沒有相應的成長幅度,在金融檢查人力本就嚴重不足的情況下,新機構的增設對金融檢查的落實無疑是雪上加霜的負擔。

顯而易見的,金融監理並非國家最在意的考量,金融管制與否才是。這樣的邏輯並不難理解,畢竟當整個金融市場都由國家掌控時,金融是國家可任意操控進行統治的「工具」,該如何透過這個工具進行政治性分配才是統治者最在意的事。從另一方面來說,正是由於金融政策帶有政治性目的,因此很多政策無可避免地會扭曲金融市場的資源配置,用經濟學的話來說,就是會產生「無謂損失」(deadweight lost),在這個情形下,以單一標準去對金融機構進行監理或檢查本就不恰當,因為肯定存在很多不符合市場邏輯的非正規慣例。像下面會提到的第三個特點就是一個很好的例子,若在進行金融檢查時發現問題金融機構,按照市場邏輯應是協助此機構,讓其倒閉以保持市場的穩健,但在國家政治性的考量下,讓金融機構退場是最差的選擇,通常國家會選擇政治性的介入,拿納稅人的錢去救這些問題金融機構,讓金融監理僅是一個徒有空殼沒有效果的機制。

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圖片來源:新聞畫面。

 

金融監理缺乏退場機制

以「金融穩定」為最高指導原則的意識型態,不僅促成國家將金融機構全數收在國有獨佔體制下,也影響國民黨政權處理問題金融機構的方式。在追求金融秩序與社會安定的思考邏輯下,國家每當面對問題金融機構時,會選擇以政治成本最小的方式來處理,以避免過分的政治與社會動盪。這樣的思考邏輯清楚地體現在蔣家最信任的財經重臣俞國華的回憶錄中(王駿,1999,轉引自韓仕賢,2002:35):

「蔣經國和俞國華對於處理金融事件的看法一致:金融機構不是普通企業,普通企業如果倒閉,影響層面較小,金融機構受一般社會大眾信賴,將財產存入金融機構,如果任令倒閉,廣大民眾因此受害,將形成社會問題,所以政府絕對不能坐視金融機構倒閉。」

基於「政府絕對不能坐視金融機構倒閉」的處理原則,「概括承受」成為政府遇上金融危機時標準的處理方式。「道德危機」(moral hazard)是概括承受處理方式最容易造成的問題。在政府屢次出手相救問題金融機構後,由於銀行和投資大眾都預期政府會是「最後的依靠者」(the last resort),因此業者在經營上、民眾在投資上比較有恃無恐,反而提高產生金融危機的風險。除此之外,由於都是政府在背後主導概括承受的進行,因此會浮出抬面的金融機構都是公營或「公有民營」的金融機構,在這個脈絡下,概括承受形同是拿全民繳納的稅金去補貼少數人捅的樓子,並不符合公平的分配原則。另外,當政府選擇以公權力的方式介入處理問題金融機構後,無疑變相增加了「以市場機制退場」的難度,形成處理問題金融機構的路徑依賴。

從上面我們可以看到,台灣金融監理體系仰賴國家機關執行,與金融統治呈公營獨佔的制度安排有很大的關係。除此之外,國家追求金融穩定的謹慎統治邏輯也體現在監理機制的特色上,一方面使監理的重要性一直低於管制政策,另一方面也讓國家站在恩侍主的位置,當金融發生危機時會選擇出手相救而非任其倒閉,導致監理體系始終缺乏退場機制這一塊。

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圖片來源:C.C. by 401(K) 2012

小結

在1995年以前,台灣的金融監理體制一直呈現「多頭馬車」的狀態,除了行政管理權與檢查權分離外,行政管理權與檢查權的內部也各自有多頭馬車的現象。在威權統治之下,金融監理的工作由國家掌握,但由於金融一直是國家的「統治高地」,國家可以透過管制性政策來掌握大大小小的金融機構,因此國家對金融監理的工作並不特別重視;除此之外,金融政策的「政治性目的」也已超過日常監理所能管轄的範圍,當金融危機發生的時候,政府會傾向選擇政治成本最低的「概括承受」來處理問題金融機構。總結來說,在公營金融獨佔體制的金融統治中,金融監理也受到威權統治的影響,呈現重國家輕市場的制度特色。

這樣的監理邏輯深深地影響台灣金融市場的發展,即便日後台灣政府開放金融市場、解除對市場的管制、甚至統合金融監理權至單一機構金管會下後,很多國家與金融市場間的關係,並沒有根本上的改變。更有甚者,很多依照舊章法而治理的老銀行們,也未因市場開放而相應地發展出更適切與完備的內控機制,凡此等等皆成為金融弊病頻傳的遠因,或許也間接影響兆豐金控此次被美國政府的裁罰。

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註:本篇文章改寫自顏維婷(2010),《沒有變革的改革-全球化與台灣金融監理改革》,台北:台灣大學政治學研究所碩士論文。

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