◎李天申/國立臺灣大學政治學博士、元智大學社會暨政策科學學系兼任助理教授

 

政府捐助成立財團法人,其初衷為希冀透過較有人事、會計與採購彈性的機構,協助行政部門執行公共政策、推動公共任務。但長期下來,許多政府捐助的財團法人早已變調,不僅規避監督、與民爭利、淪為人事酬庸的溫床,甚至落入私人口袋。對此,行政院院會於今(2017)年4月6日「再度」通過《財團法人法》草案,擬以政府捐助比例50%為界線,將財團法人分為「政府捐助之財團法人」(包括接收日本政府遺留財產者)、「民間捐助之財團法人」兩類來進行分級管理,針對前者施以高密度監督,而後者則採低密度監督。

會以「再度」二字來敘述行政院院會通過《財團法人法》草案,代表這個草案的命運乖舛。事實上,政府捐助財團法人該如何被監督與課責,已是我國行政部門的老問題。另外,在陳水扁、馬英九執政的十六年間,行政院院會曾四度通過《財團法人法》草案,但送到立法院審議之後皆無疾而終。該草案一直無法完成立法,反映政府捐助之財團法人背後涉及的利益,是非常錯綜複雜的。由於《財團法人法》草案未來的變數仍大,本文不探討該草案的條文,也不評論個別的財團法人機構,而是重新思索政府捐助之財團法人的本質與迷思,然後提出本文對其監督課責機制之設計的看法。

 

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對於財團法人相關法案的檢討,是朝野立委皆關注的議題。圖為時代力量黨團所召開的記者會(2016/5/31),說明黨團提案。出處:時代力量黨團授權使用。

 

由於「政府捐助之財團法人」此一法律名詞字數多、饒口且閱讀不便,本文採用較簡化、通俗的用詞–「公設財團法人」來替代之。以下先針對公設財團法人的常見迷思,進行觀念的釐清。

 

觀念一:財團法人是以公益為宗旨的非營利組織,不是追求私利的財團企業

從名稱來看,「財團法人」容易被與「財團」聯想在一起,甚至被誤會為「企業」。事實上,財團法人是以公共利益為宗旨的非營利機構,與追求私人利益的企業完全不同。當然,個別財團法人在成立之後,是否依循公共利益的宗旨來行事是另外一回事,但回歸法律本質,財團法人是非營利性質的公益組織,這是無庸置疑的。以公設財團法人來說,政府捐助該機構成立,就是希望其能協助行政部門推動公權力程度較低的公共事務,譬如學術研究、技術研發、推動民間國際交流等。須檢討的公設財團法人,是早已偏離設立意旨的機構,不可一竿子打翻一條船。

 

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來源:內政部官網

 

觀念二:財團法人的財產為社會公有,不等同國有,捐助更非投資

財團法人的財產來自於捐助者,而捐助者可能為政府單位、民間機構或個人,也因此《財團法人法》草案將其分為政府捐助、民間捐助等兩大類,並採分級管理。由於許多財團法人的財產,部分來自於政府,部分來自於民間,因而衍生該機構究竟應為政府捐助、民間捐助的認定爭議;若以捐助比例來當界線,又會易生「稀釋政府捐助比例」來規避高密度監督的流弊。然而,無論財團法人的財產來源為何,捐助者將財產捐出之後,即屬於社會公有,不等同國家所有,亦非私人所有。若將公設財團法人的財產視為國家財產,其實是混淆「公有」與「國有」的差異,也是誤把政府的「捐助」當成「投資」,容易陷入監督財團法人的董事會,應比照企業依捐助(持股)比例來分配官方董事席次的迷思。

 

 

觀念三:公設財團法人是私法人,不是公法人,監督密度不宜高過公法人

所謂「法人」,指的是依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的單位,是一個專門的法律術語(相對於我們一般的「個人」在法律上是稱做「自然人」)。坊間常將公設財團法人稱為「公法人」,這是對其性質的長年誤解。公設財團法人無論是依據《民法》或個別的法律來設置,都是「私法人」,也就是說,不具備公法及行政性質,是以實現利益為目的所設立的機構。在法律上,公法人僅有國家、地方自治團體(含縣市、鄉鎮市,如臺北市)、農田水利會、行政法人等四類,1其中最常被與公設財團法人混淆的,當屬行政法人。公設財團法人和屬於公法人的行政法人有何差別?確實,這兩類組織都是協助行政機關執行任務、運作有彈性的法人機構,所以非常近似,但在學理上,行政法人是公法人,其特性較靠近政府機關;公設財團法人是私法人,與純民間機構較為接近。從法律性質的角度,公設財團法人所受監督課責的密度,是不宜高過行政法人的,但又必須比純民間機構來得高。

 

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本圖取自財團法人國家電影中心,放映週報571期,電影特寫,【藝文單位行政法人化專題】(二)

 

總結以上三個觀念:公設財團法人是公益性的非營利組織,其財產屬於社會公有,其監督密度不可高於公法人(行政法人)。

然而,我們只能對公設財團法人採取低密度監督了嗎?對此,本文認為必須建立課責機制的整體性架構,並可從以下四個面向來思考:

一、將公設財團法人類型化,並將其監督課責的密度分級

公設財團法人的性質與型態多元,難有一體適用的管理制度。本文建議將公設財團法人再分級,分為:類行政法人、一般政府捐助之財團法人、類一般政府捐助之財團法人等三類,並依據監督密度為「行政機關>行政法人≧類行政法人>一般政府捐助之財團法人≧類一般政府捐助之財團法人>民間財團法人」的分級原則,來設計其行政監督、國會監督等各項課責機制,如下圖所示:

確切來說,目前《財團法人法》草案所規定的「政府捐助之財團法人」,可分成「類行政法人」、「一般政府捐助之財團法人」。其中,依據個別法律成立、董監事由行政院院長遴聘派的公設財團法人,其特徵與行政法人類似,本文建議將其定位為「類行政法人」,並修改《行政法人法》,增訂類行政法人得準用該法關於行政監督、國會監督、審計、自訂規章的規定。此項修法的優點在於,公設財團法人若轉型為行政法人(公法人),不再是私法人,可能反而不便推動某些事務,而且各機構轉行政法人必須單獨立法,政治成本太高。然而,類行政法人畢竟為私法人,自訂的規章可比行政法人寬鬆,以突顯兩者差異。

另外,政府捐助基金比例未達50%、且非接收日產,但政府可實質控制的財團法人(如:政府代表占董監事過半席次、主管機關或行政院對董事長或執行首長具核派或推薦權、預算依立法院決議或主管機關主動函送立法院審議、經查發現有刻意稀釋政府捐助比例至50%以下之情事者),常給人們「規避監督」的印象。本文將其界定為「類一般政府捐助之財團法人」,並建議準用「一般政府捐助之財團法人」的監督規定,但其預算未必需要送立法院審議(若立法院認為有必要審議即函送),使其受監督密度能與「一般政府捐助之財團法人」區隔。

總之,本文建議「類行政法人」的行政監督、國會監督,得準用行政法人的相關規定,辦理績效評鑑、將預算送國會審議、決算接受審計,至於法人自訂規章的規定,可直接比照行政法人,或略微寬鬆。在「一般政府捐助之財團法人」方面,本文建議依據《財團法人法》、《預算法》、與公設財團法人相關的各項法規命令,落實各項行政監督措施,並將預算送國會審議。最後,針對「類一般政府捐助之財團法人」,本文建議比照「一般政府捐助之財團法人」來監督,惟其預算是否要送國會審議,則以國會的意見為依歸。

 

二、落實部會對法人的評鑑、考核與退場

本文主張主管部會要落實對公設財團法人的評鑑、考核與退場。不可否認,現行的評鑑考核常流於形式,且指標無法確實反映績效,但這是執行面的扭曲。各部會每年可與主管的法人舉辦共識營,建立雙方的一致性目標,並在這個基礎下,共同設定指標。另外,評鑑必須具有效力,譬如作為撥補經費、考核董事與執行首長的參考。更重要的是,主管機關應定期(如:每三年)對法人辦理組織評鑑,確定其運作是否達成設立宗旨,作為組織屬性調整(如:民營化、轉行政法人、改制機關)、對無存續必要者依《民法》第36條向法院聲請解散及清算財產的根據,以免淪為弊病叢生的溫床。

 

三、強化法人內控

公設財團法人應強化內部控制,提升其自律能力。法人透過律己,才能爭取外部對組織的信任,減少外部的干預與降低監督成本。對此,各部會可委託專業機構,評估各公設財團法人的內部管理制度是否健全,包括業務、財務、董事會會務等。若評估結果顯示,組織的內控制度不完善、需進一步強化時,可請該專業機構培力、輔導,協助法人將內控健全化。

 

四、爭取國會對公設財團法人的信任

長年來,立法委員常認為公設財團法人逃避監督、人事酬庸、績效不彰,且因使用國家預算,所以應受立法院的嚴格監督。然而,立法院對公設財團法人的監督密度一旦過高,甚至比照行政機關來監督,將有違賦予法人運作彈性、以利於推動公共任務的本意。因此,公設財團法人應透過有效的績效管理、落實退場機制,加強內部控制,爭取立法委員的信任。

總之,公設財團法人固然有不少問題需要改進,但探討其監督課責機制時,應針對這類組織的特性建立正確認知,並從多面向來思考,而非一昧從「防弊」的角度,甚至將其視為行政機關來管制。

 

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負責兩岸事務的「海峽交流基金會」在法律上的性質即為一個公設財團法人,圖為其總部。來源:C.C. by Meow

 


 

 

  1. 我國目前已成立的行政法人,包括:國家表演藝術中心、國家中山科學研究院、國家災害防救科技中心、國家運動訓練中心、高雄市專業文化機構。

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政府捐助之財團法人的迷思與監督
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