威權與憲法

◎蘇慶軒／臺大政治所博士候選人

 

蘇聯流傳一個笑話。

一位顧客進餐廳想吃頓飯，他向服務生點了一份菜單上的雞肉。

服務生回說：「先生，雞肉已經沒有了」。

顧客說：「好吧，改來一份牛肉」。

服務生說：「先生，牛肉沒有了」。

「那來份魚吧」。「先生，魚也沒有了」。

顧客只好換餐點，直到把菜單上餐點點完了，餐廳卻依然甚麼都沒有，於是顧客生氣地拿著菜單對服務生說：「這應該是一份菜單吧，上面寫的都沒有，我還以為是憲法勒！」（改寫自Ginsburg & Simper, 2014:1）。

 

蘇聯憲法。圖片來源：C.C. by Shakko

 

一般而言，我們認為威權政體中，憲法是沒有意義的政治文件，憲法對於任何政府的權責規範或者對於人民權利義務的保障，都不過是沒有實質內容的文字而已。那麼，既然憲法無法約束獨裁者，為什麼中國共產黨中央要進行修憲？修改一個普遍認為沒有約束力的文件，究竟有甚麼意義？

比較政治學者指出，憲法因為具有分配政治權力、勾勒施政藍圖的政治功能，因此修憲仍將為威權統治帶來實質的改變。

 

憲法在威權政體中的功能

Ginsburg & Simper兩位學者認為，憲法具有多種政治上的功能，而有助於威權統治。首先，明文撰寫的憲法在威權政體中可以作為協作的基礎，用以界定制度在政體中扮演的角色與功能，使政治菁英了解該如何運作制度，相互合作，並增進政治菁英之間的團結程度¹。如Albertus & Menaldo以1950年至2002年間拉美國家資料指出，採用憲政之所以有助於統治聯盟與威權政體的存續，乃因憲法在政體創建初期成為獨裁者與政治菁英之間的契約，一方面讓政治菁英據以牽制獨裁者掌握的行政權力，避免獨裁者獨大，另一方面當權力分配、個人的權利與義務有著明確的規範時，獨裁者與政治菁英才得以形成聯盟、相互合作²。除了用於權力分享外，憲法亦有助於威權政體建立控制制度，對部屬與基層官僚進行課責，解決政治菁英依賴部屬與基層官僚統治而產生的委託代理問題，避免基層官僚在執行政策的過程中獲取私利，中飽私囊³。如Adam Przeworski以共產波蘭的案例指出，憲法在威權政體具有「政治操作手冊」（political manual）的功能，使威權政府在統治時有著可以依循的法規範，且可依此規範對黨政菁英進行約束與課責⁴。

其次，除了增進政治菁英之間的合作以及上對下的制度性控制外，憲法還能作為威權政體施政的藍圖，宣告政府在政治、經濟或社會上設定的進程與計畫⁵。此一宣告將形成一種政治承諾，約束威權政府與政治菁英落實施政的藍圖，凝聚施政共識，但施政若違反承諾將傷害威權統治正當性⁶。又或者如某些軍事獨裁者，聲稱在滿足特定政經社條件或解除既有危機後，將結束軍事獨裁並返還權力給文官體制，但其實軍事獨裁者是以條件尚未滿足或危機尚未解除為由，證成其施行威權統治的必要與正當性⁷。換言之，軍事獨裁者美其名是在設定回復正常憲政的政治進程，但其實是將威權統治合理化為返還正常憲政的必要過程。

20世紀的拉丁美洲軍事獨裁者，常常力圖以制憲的方式改變政治、經濟與社會秩序，為其威權統治創建法律基礎⁸。有些軍事獨裁者甚至希望透過制憲，保障他們下臺後仍能享有私人利益，或者確保他們對國家與社會進行變革的成果，在政體轉型後仍能存續⁹。不過Negretto指出，由於拉丁美洲軍事政體難以長期動員群眾支持威權統治，因此軍事獨裁者原先希望透過制憲而達到的政治企圖，在政體轉型後難以成為制度遺緒而長期留存¹⁰。然而，這不表示憲法對於統治威權政體的政治菁英沒有幫助。拉丁美洲威權政體創建初期，置憲法於不顧的統治聯盟，其存續能力較弱，反之，願採用憲法的統治聯盟存續時間較長，採用憲法亦有助於增長威權政體的存續時間¹¹。

最後，憲法也能成為威權統治的窗飾（window dressing），憲法內容雖然載明國內外期待的基本人權保障以及對政府體制的規範，但威權政體卻僅相應施行徒具形式而無實質內涵的制度或政策¹²。如第三波民主化後，部分新興民主國家出現民主倒退與威權復辟，「不自由民主」（illiberal democracy）政體繼之興起，其徒有民主形式而無實質自由權利保障的統治形態，可說見證了窗飾功能的實踐¹³。至今，比較政治學者對威權政體採用民主制度的研究方興未艾，且已驗證議會（legislatures）、選舉與政黨有助於政治菁英相互合作與權力分享，造就威權統治的穩定存續¹⁴ 。

 

1954年1月 毛澤東主持起草中華人民共和國憲法。圖片來源

 

若以上述的討論看待此次中共中央的修憲意見書，可以發現取消國家主席連任次數僅是其中一個要項。就施政藍圖方面，中國在近幾次修憲中，皆可見到中共在憲法中設定施政目標，因此此次修憲建議書也不意外。修憲建議書中對於序言的修訂，可說是中共對既有與未來施政計畫的政治宣示。

較為重要的是，綜觀中國憲法條文的整體修正建議，可說是在定義政府各種公職的操作手冊。如設立國家監察委員會對政府官僚進行課責，即是修憲的重點之一，因此新增全國人民代表大會與國家監察委員會的權責關係（第六十二條及其他相關條文修正建議），並取消國務院的監察職權（第八十九條第八項修正建議）。中共建議中國憲法第二十七條增加一款，要求「國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓」，或許是在透過儀式性的要求，增加國家在以黨領政體制中的政治權威性，使國家公職人員經由儀式而了解，自己行使職權應負起相應的責任。不難理解，監察制度的設立將用於打擊中國黨政官員的貪腐。然而，在既有其他打貪機構如中國共產黨中央紀律檢查委員會之外，又設立國家監察制度，那麼國家監察制度與既有打貪機構之間的關係為何，將牽動國家監察委員會究竟會獲有多少實質權限。

 

結論

蓋憲法者，國家之根本大法也。在今日世界上，凡屬現代國家就必須有這個根本大法，才能算是一個正式國家，否則，只能算是一個沒有組織的政權罷了。
──雷震（2011：28）。

本文無法就中共修憲建議書做更多討論，因為作者專長並非中國研究，僅能就中共的修憲建議提供一些簡短且粗淺的個人看法。本文希望指出，憲法就如雷震所言，有其組織政權的重要性，並能為威權政府所用。雷震自言，他意識到憲法組織政府與建立政府內部權責制衡的重要性，因此在二戰後致力於制憲的工作，希望建立權責相符的行憲政府¹⁵。然而，國民黨威權統治時期，政府內部的權責制衡並非用於保障人民的權利義務，而在協助政府內部的組織分工，鞏固黨政菁英的團結。雷震因此興起反抗的念頭與行動，希望組黨參政，但卻為此付出身陷囹圄的代價。

換言之，在威權政體中，憲法對被統治者與統治者而言，恐怕有著完全不同的想像。此次中共的修憲建議說明，對威權統治者而言，憲法組織政權的重要性，遠大於保障人民的權利義務。

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※作者說明：本文擷取自博士論論文初稿，因此文字與論文初稿部分重疊。

※參考書目

• Albertus, Michael & Victor Menaldo. 2012. “Dictators as Founding Fathers? The Role of Constitutions under Autocracy.” Economics & Politics 24(3): 279-306.
• Boix, Carles, and Milan W. Svolik. 2013. “The Foundations of Limited Authoritarian Government: Institutions, Commitment, and Power-Sharing in Dictatorships.” The Journal of Politics 75(2): 300–316.
• Gandhi, Jennifer. 2008. Political Institutions Under Dictatorship. New York: Cambridge University Press.
• Ginsburg, Tom & Alberto Simpser. 2014. “Introduction: Constitutions in Authoritarian Regimes.” In Constitutions in Authoritarian Regimes, ed. by Tom Ginsburg & Alberto Simpser. NY: Cambridge University Press, 1-18.
• Magaloni, Beatriz. 2008. “Credible Power-Sharing and the Longevity of Authoritarian Rule.” Comparative Political Studies 41(4–5): 715–741.
• Negretto, Gabriel L. 2014. “Authoritarian Constitution Making.” In Constitutions in Authoritarian Regimes, ed. by Tom Ginsburg & Alberto Simpser. NY: Cambridge University Press, 83-110.
• Przeworski, Adam. 2014. “Ruling Against Rules.” In Constitutions in Authoritarian Regimes, ed. by Tom Ginsburg and Alberto Simpser. New York: Cambridge University Press, 21-35.
• Zakaria, Fareed. 1997. “The Rise of Illiberal Democracy.” Foreign Affair 76(6):22-43.
• 雷震，2011，《中華民國制憲史：制憲國民大會》，新北市：稻鄉。

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