◎廖唯傑/美國內布拉斯加大學奧馬哈校區公共行政學院博士生

 

近年來,地方政府債務的問題逐漸受到各界重視。例如苗栗縣的債務超過債限甚多,縣庫曾一度於2015年發不出公務人員薪水,引發軒然大波1;高雄市的債務居全台之冠,近期成為選戰的攻防焦點。網路名人館長陳之漢抨擊高雄高達3,000億元的債務,恐帶來超過60億元的年利息;高雄市新聞局長張家興則表示:「陳菊市長任內舉債1,000億元,還債1,200億元,還的還比借的多。2」到底誰對誰錯?高雄複雜的債務問題應該如何剖析?筆者將一一檢視有關地方政府債務的爭點。

 

圖為市府的反駁說詞。來源:新聞截圖。

 

舉債是否必然是件壞事?

舉債是正當的融資調度工具,可在短時間內籌措資金,彌補收支差短,並支應大型公共建設開支及其他政府開銷。這些資金有機會帶來乘數效果、活絡經濟,許多公共建設也能對後代有所助益,因此,適度的舉債無可厚非 (張秀蓮,2000)。

然而,美國學界對於財政健全(fiscal health)的研究多將過高的債務視為政府出現財政困難(fiscal distress)或破產的前兆 (Brown, 1993; Kloha, Weissert, & Kleine, 2005; Maher & Nollenberger, 2009)。在美國,過高的債務也會造成政府的信用評等降級,這會使得將來的借貸更加困難或需負擔更高的利率。再者,舉債每年必須要還本付息,高雄市2007年至2017年的債務付息及事務支出總計218.12億元,每年自12.8億元至41.92億元不等,佔各年歲出的1.05%至5.19% (見圖一),雖不及館長所說的60億元,但仍是筆不小的支出。若能有效減少債務,省下的利息支出就能運用在其他政事上。

高雄債務的現況

根據財政部公布的《106年度各級政府公共債務概況表》3,截至2017年底為止,高雄市的一年以上債務為2,416.07億元,未滿一年債務則為71.38億元,公共債務法規範之債務合計2,487.45億元,另外尚有302.94億元的自償性債務。債務數額較第二高的台北市(1,916.2億元)、第三高的新北市(1,357.31億元)高出不少。

高雄市歷年債務如圖二所示。1998年底,吳敦義卸任、謝長廷上任之際,高雄市的債務為482.45億元,然而,筆者手邊資料有限,無法確認此債務是否全數在吳敦義任期內舉借;2006年底,陳菊上任時,高雄市的債務為1,197.79億元,如前所述,2017年底的債務則為2,487.45億元,2006年底至2017年底,高雄市的債務增加1,289.66億元,但當中包含縣市合併後接收原高雄縣的債務264.2億元,若扣除原高雄縣的債務,陳菊三個任期內總計債務淨增加1,025.46億元。

根據監察院審計部歷年公布的《高雄市地方總決算審核報告》當中之收支簡明比較分析表4,2007年至2017年間,高雄市政府總計償還653.39億元的債務、舉借1,621.89億元的債務,淨增加的債務約1,000億元,並未見到如高雄市政府所言還債比舉債多的情形。

為什麼會出現舉新債還舊債的情形?

高雄市政府還了逾600億元的債,卻新舉了1,600多億元的債,之所以會有如此舉新債還舊債的情形,一方面可能是因為部分公債或賒借期滿,但仍未有足夠資金償還,所以透過舉新債的方式把已經到期的債務清償。另一方面則可能是借貸的利率降低,所以將利率較高的債務清償,再行舉借利率較低的債務,以減少利息支出,根據高雄市財政局的資料,106年度高雄透過舉新還舊節省了1.44億元的利息支出5。舉新債還舊債是常見且正當的財政手段,省下的利息支出值得嘉許,但此舉所償還的債務往往不是真的償還,僅是延緩償債的義務,並不適合當作政績宣傳。

 

債限怎麼看?

高雄市的債務雖居各縣市之冠,但最高只在2013年達到債限的83.22%,近年來也大多控制在債限的八成上下,並未像苗栗縣、宜蘭縣等縣市超出債限,也還未像新竹縣達到《公共債務法》第六條的警戒標準(債務達債限的九成)。以2017年為例,高雄市一年以上債務為2,416.07億元,債務上限則為3,052.11億元,債務僅佔債限79.16%。

到底債限是怎麼計算的?所有地方政府的未滿一年債務,皆不得超過其歲出預算的30%。一年以上債務,直轄市則和其他縣市適用不同計算標準。在2013年公共債務法修正、2014年施行之前,台北市的債限為前三年名目GDP平均數的3.6%,高雄則為1.8%,其餘縣市則為各自歲出預算之45%;2014年後,直轄市仍用前三年名目GDP之平均數作為計算基準,而其餘縣市則提高為各自歲出預算的50%。

因為縣市以歲出預算作為債限的計算標準,所以過去曾出現過有的縣市為了提高債限而虛列預算的情形。直轄市的預算規模較其他縣市大,人口也較多,故享有較高的債限,且債限隨名目GDP浮動,只要國家經濟穩定成長,債限便會逐年提高。新北市、台中市等新升格的直轄市,近年來也因2014年債限大幅提高,債務出現較高增幅。

 

縣市合併是否對高雄財政不利?

2010年,縣市合併前,高雄市的債務為1,637.52億元、人口為152.8萬人,債務除以人口數得出的人均債務(debt per capita)為10.7萬元,高雄縣的債務則為264.2億元,人口為124.4萬人,人均債務2.12萬元。2011年縣市合併後,高雄市的債務為2,032.31億元,人口為277.4萬人,人均債務為7.33萬元。

縣市合併後,高雄市吸收了高雄縣兩百多億元的債務,但債限並沒有立即調整,而是等到2014年公共債務法修正施行後才上調,致使高雄2011年債務佔債限比例從66%攀升至78%。但以人均債務來看(如圖三),縣市合併前,高雄縣的人均債務遠低於高雄市,故合併之後,高雄市的人均債務得以大幅度下降。此外,縣市合併也同時併入了而原高雄縣的稅基、中央統籌分配稅款及補助款。縣市合併對高雄財政的影響,必須有更通盤的討論。

中央統籌分配稅款及補助款是否虧待高雄?

高雄市政府在新聞稿中指出,縣市合併初期,馬英九總統承諾補助不會少,卻跳票,才造成高雄高額舉債。筆者實際檢驗高雄歷年所分配到的中央統籌分配稅款6及補助款,來討論此問題。

在討論之前,必須先釐清什麼是中央統籌分配稅款跟補助款?中央統籌分配稅款是指由中央統一收取、統一分配給地方的稅款,算在地方政府的稅課收入;補助款分為一般性補助款、計畫型補助款及專案補助款,算在地方政府的補助及協助收入。簡言之,中央統籌分配稅款是地方自己的錢,但由中央收取並分配;補助款則是中央的錢,由中央補助給地方。

高雄市政府所指稱之818億元短缺,是以2011年分得的補助款(430.61億元)為基礎,計算2012年至2016年各年分得的補助款較430.61億元少多少,再加總得到的7。然而,2011年中央對地方的補助款總計3,693.13億元,為歷年最高,2012年總計3,198.09億元,2013年至2017年則皆在2,900億元上下。2012年後補助款總額減少,主要是因為2012年7月起,地方政府原應負擔的勞健保費改由中央直接負擔,故中央不再補助勞健保費給地方8。2012年後,大部份縣市分得的補助款皆不如2011年,若用高雄市政府的算法,則中央2012年至2016年也少給了新北市801億元、台北市487億元。

中央統籌分配稅款及補助款的總額每年有多有少,檢視縣市分得的比例(如圖四)會比檢視分得的數額要來的客觀。縣市合併前後兩年,高雄分得的中央統籌分配稅款比例微幅成長,補助款比例則微幅減少。以近二十年的趨勢來看,陳水扁總統任內,高雄縣市分得的中央統籌分配稅款確實較高(約佔所有縣市的16%左右),而馬總統及蔡英文總統任內,則約12%上下;補助款的變異幅度則較大,在陳總統任內,高雄縣市分得的補助款佔所有縣市的7%到20%不等,馬總統任內,佔9%到14.5%不等,近六年則多為9%上下。

小結

舉債並不是什麼洪水猛獸,但高額的債務可能會被視為財政困難的警訊,政府每年也必須負擔還本及付息的支出。以高雄的例子來看,雖然一年以上債務未達債限,但每年逾10億元的利息支出仍不是個小數目,往後若能像2017年度一樣嘗試減債,未嘗不是件好事。

其次,從審計部歷年的《高雄市地方總決算審核報告》中可看出,高雄市近十餘年來除了2017年之外,其餘年份都是入不敷出,若高雄市能量入為出、開源節流,將舉債專用於大型公共建設,而非用於弭平收支差短,高雄的財政會更加穩健,也更能確保其財政永續(fiscal sustainability)。

再者,若能確保債務資訊公開透明、民眾及媒體對債務關心,縣市政府舉債時就會更加小心謹慎。各縣市政府在舉債建設之前,也務必做好詳實的成本效益分析(cost-benefit analysis)及償債能力分析(debt affordability analysis),並擬定詳細的償債計畫,才不會拖垮地方財政,遭致債留子孫的罵名。

 

※謝辭:筆者特別感謝卡內基美隆大學資訊系統與公共政策博士生David Wang提供寶貴建議及協助繪製圖四。

 


參考文獻

註釋

  1. 唐佩君,2015,〈苗縣發不出薪水 徐耀昌:前朝玩太過分〉,中央社網頁。
  2. 葛祐豪,2018,〈高市府回批館長:請網紅不要以訛傳訛〉,自由時報網頁。
  3. 財政部國庫署最新各級政府債務資訊
  4. 審計部總決算審核報告
  5. 高雄市政府財政局-財務行政
  6. 中央統籌分配稅款分為普通統籌分配稅款(佔94%)、特別統籌分配稅款(佔6%),本文僅討論普通統籌分配稅款,詳細數額請見財政部國庫署中央普通統籌分配稅款分配金額表
  7. ETtoday新聞雲,2015,〈陳菊就職周年打臉中央 高雄補助5年少818億〉。
  8. 行政院主計總處,2015,〈針對104年9月8日媒體報導「高雄縣市合併後獲配財源減少818億元」與事實不符,特予澄清〉。
如何看懂高雄市的債務問題?
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7 thoughts on “如何看懂高雄市的債務問題?

  • November 17, 2018 at 9:36 pm
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    圖四非常美,不知道是用什麼方法畫出來的

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  • November 19, 2018 at 12:31 pm
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    韓國瑜與他背後中國聯軍的奧步抹黑

    韓國瑜與他背後的中國聯軍,最近只要在陳其邁有重大活動後,一定會出奧步來抹黑。

    11 月 10 日電視政見會,韓國瑜暴露自己是個 100% 胡說八道的草包。韓國瑜網軍馬上在第一時間抹黑陳其邁戴耳機,徹底模糊焦點。

    11 月 11 日旗山造勢大會後,旺中以及其他受到中國控制的媒體,直接睜眼說瞎話,把邱議瑩說的「大家嘸離開」竄改為「大家賣離開」。但是這實在太瞎了,國民黨台南市議員謝龍介直接在旺中節目中,打臉這個抹黑。

    11 月 13 日黃安跳出來挺韓國瑜,引發全台灣民眾強烈反感,也讓人知道陳其邁其實就是黃安剋星。正版洪秀柱好友焦仁和的兒子,無視柏林愛樂 14 日要到新開幕的衛武營演出(不屑?還是沒買到票?),就濫用自己樂評人的聲望,信口開河說陳其邁造勢大會播放的進場音樂,是希特勒用過的,替男版洪秀柱糟蹋對手。

    不過大家只要拿出腦袋想想,過去台灣出現任何納粹化的爭議,以色列駐台辦事處一定都有所回應;這次有看到以色列駐台辦事處有任何意見嗎?我查了一下,旺中確實有去問,但是以色列駐台辦事處「不願評論」。

    因為人家不是傻蛋啊!這種希特勒喜愛、引用過的音樂作品是否該是禁忌,人家以色列十幾年前就面對過了。猶太裔的音樂家巴倫波因,率先在以色列演出華格納,當時引發不少爭論。巴倫波因直接回應,華格納又不是發動大屠殺的人,大家應該公平地對待其音樂。人家連華格納都沒意見了,怎麼可能傻呼呼地跟你們這些不入流的黨國餘孽去抹黑李斯特?人家是反納粹,不是反智好不好。

    好了。11 月 18 日的岡山造勢大會,韓國瑜與他背後的中國聯軍到底還能抹出什麼名堂?結果居然是故技重施,把張秀卿清清楚楚的「旗仔,旗開得勝」,硬生生抹為「1 號,旗開得勝」。這到底有什麼毛病?https://taronews.tw/2018/11/19/181958/

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  • November 27, 2018 at 4:26 pm
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    「縣市合併是否對高雄財政不利?」

    這章節是否太少內容?縣市合併後高雄市的面積擴大了18倍

    台北縣市沒有合併,況且原台北縣在合併前就是準直轄市了,即便合併,經費也不短缺

    筆者在「中央統籌分配稅款及補助款是否虧待高雄?」中提出資訊指出「2012年後,大部份縣市分得的補助款皆不如2011年,若用高雄市政府的算法,則中央2012年至2016年也少給了新北市801億元、台北市487億元。」,筆者表示其成因為「勞健保費改由中央直接負擔」,然而原中央政府核定384億給高雄治水計畫,馬英九政府僅實際給予91億,又不成立符合此成因

    在高雄市的107年度法定預算中,經常門歲出1,090.02億元,總預算歲入 1,222.628億元,佔總歲入的89.15%,經常門歲入1190.26億,佔經常門歲入的91.57%。在面積巨幅擴大,基礎建設不足,經常門騰餘短少的情況下,筆者有無更多意見分享

    謝謝

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    • November 28, 2018 at 7:50 am
      Permalink

      您好:
      謝謝您的留言。筆者以下幾點答覆:
      1. 討論縣市合併的章節,只是要告訴讀者,包括高雄、台中、台南等縣市合併之後,雖然併入了原縣區的債務及政務,但也併入了原縣區的稅基、歲入及移轉性收入。不能全盤將債務及財政問題歸咎於縣市合併。
      2. 各縣市的一般補助款在2012年後大幅減少,絕大部份的確是因為中央不補助勞健保費,直接由中央支付。高雄市聲稱中央虧欠高雄818億,算法呈現在文中,主計總處也在2015年發出聲明駁斥高雄的算法。
      3. 您提到的384億治水經費,應該是根據2012年的報導:https://newtalk.tw/news/view/2012-08-30/28858,筆者尚需蒐集相關資料,才能做出評斷。但直覺來講,2006-2013的易淹水地區水患治理計畫是全國性的計畫,三個階段的決算經費共1,115億,若光是高雄就能分得384億的補助,我不太相信。
      4. 統籌分配稅款及補助款該怎麼分,各縣市都有不同意見,畢竟餅就只有這麼大一塊,怎麼分配都一定會有人不滿意。這也就是為什麼財政收支劃分法這麼難修正的原因。
      唯傑

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  • November 28, 2018 at 8:00 am
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    謝謝讀者們的指教,有不只一位讀者私訊告知筆者,有篇FB分享次數超過3000次的文章把高雄的債務拿來跟新加坡比,說高雄的債務僅新加坡的四十分之一。

    第一,新加坡是個國家,高雄是個城市,比較基礎本來就不同。
    第二,不同國家的債限設計也不同。以高雄為例,高雄已達債限的約80%,再怎麼借也不可能追得上新加坡。還是看自己的債限就好了。
    第三,幹嘛要好的不比比壞的?新加坡在2018年中的債務高達3,847億美金(11.5兆新台幣),人均債務6.85萬美金(205.5萬新台幣),債務佔GDP的110%以上,各項數據都是世界前幾糟的。只值得借鏡,不值得效法。

    拿高雄跟新加坡比,完全是錯誤類比。

    Reply

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