「依」法而治還是「以」法而治？ –民主與法治的關係

◎ 吳俊德／東吳大學政治學系

 

從318太陽花學運以來，民眾上街抗議的事件層出不窮，政府在處理社會抗爭時，一再強調台灣是民主法治的國家，不能容忍法律被挑戰、社會秩序被破壞；也有許多民眾視社會運動參與者為破壞法治的暴民，擔心如此下去只會讓台灣民主倒退。誠然，法治可以說是一個民主國家最重要的條件，民主離不開法治這句話更是所有人都琅琅上口，然而，法治的意義究竟是什麼？卻未必是所有人都瞭解（甚至有許多的誤解）；民主和法治的關係又是什麼？也往往被許多民眾所忽略，因此，本文希望能對這些問題進行說明與釐清。

首先要從民主政治如何運作說起，在理想的情況下，民主是由人民共同參與、決定公共事務，這是所謂的直接民主，來避免由一人或是少數人為所欲為，憑著一己的喜好或是意志統治人民。不過，在現代國家，由於領土廣大、人口眾多、議題複雜、人民無暇參與等諸多因素，直接民主有實行上的困難，只好退而求其次，以間接民主的方式，去勉強達成民主政治的理想。間接民主即是人民經由選舉決定領導人，並且將決策以及統治的權力賦予給這位領導人；同時，人民也選出民意代表（代議士）來制訂法律、監督政府，因此，間接民主也被稱為代議民主。

在間接民主中，權力都交給領導人，人民擁有的權力僅僅是在幾年一次的選舉中，投票選擇一位領導人。在領導人被選出來以後，人民只能服從他的統治，對公共事務的決定再也沒有參與的機會。當民主的內涵只剩下選舉程序，人民最擔心的事情，莫過於執政者專斷獨行、侵害人民權利，卻沒有辦法與之對抗。因此，間接民主都會設立某些機制，來防止執政者濫權，這些機制包括權力分立、責任政治、罷免、以及公民投票等，而其中最重要的一項機制，就是法治原則。

法治（rule of law）按照字面解釋即是法律的治理，而有別於人的治理（rule of man），一般的說法叫做依法治理或是依法行政。法治的意義，簡單地說就是任何人或是任何機關都不得凌駕於法律之上，必須服從法律、政府只是法律的執行者，法律如何規定，政府就如何行事、另外，法律如何對待人民，就如何對待政府。根據聯合國2004年的定義 [1]，法治必須包括以下原則：法律至上（即任何人、機關都不得凌駕法律）、法律之前人人平等、對法律負責、公平適用法律、權力分立、決策參與、法律明確、避免專斷獨行、程序與法律透明。從聯合國的定義來看，法治的意涵不只是守法，也不僅限於法律層面而已，還包括參與公共政策的制訂以及政府各種權力之間的制衡。

在簡單解釋法治的意義之後，接下來要說明民主與法治的關係。我們知道，法律的目的在於維護社會的公平正義，防止強者欺凌弱者，因此，法律的內容必須要合乎公平正義的原則，在前述聯合國對於法治的定義中，聯合國也指出法律必須符合國際人權的規範與標準。在間接民主中，執政者掌握了權力與武力，是不折不扣的強者，而人民交出權力以後成為完全的弱者，在強弱之分如此明顯的情況下，弱者能保護自己不受欺凌唯一的方法，就是強者必須依照規範行事。也就是說，在間接民主中，唯有政府依照法律施政、遵守程序正義，人民權利才能不受侵害；尤其當民意代表失職、權力分立機制被破壞，導致立法機關無法監督行政機關時，保護人民的最後一道防線就是法治。準此，法治在民主國家的真義為：法律不只是約束人民的行為，更是限制政府權力；最應該要遵循法律的不是人民，而是政府。

遺憾的是，法治的意義經常被誤解，一個似是而非的法治觀念是以法治理（rule by law），雖然「依法治理」和「以法治理」只有一字之差，其間的區別卻是民主與獨裁的差異。別忘了，獨裁國家也是有法律的，甚至也強調法治，只不過，獨裁國家所說的法治並不是rule of law，而是rule by law。Rule by law 從字面上來看是以法律治理，詳細一點說就是政府以法律為工具來管理國家、控制人民。在這樣的國家裡，執政者位於法律之上，不受法律限制，對法律適用的標準也不一，而有選擇性執法的問題；這樣的國家甚至會制訂符合執政者利益的法律，以阻止人民向政府爭取權利。總的來說，以法治理是以法治之名來限制人民權利，而不是以法治的內涵來保障人民權利，rule by law這樣的法治觀念並不是民主的原則，而是假民主之名行獨裁之實。

Rule by law的國家有幾項特色，或者說有和幾項指標可以來區別rule by law和rule of law：首先，這樣的國家經常有所謂的惡法，也就是法律的內容違反國際人權的規範與標準；其次，政府經常以行政命令取代法律來施政，以迴避立法機關的監督，造成行政權的擴張；第三，以維護社會穩定祥和的理由，要求人民遵守法律，民眾若是採取行動和政府抗議惡法、爭取權利，則被污名化為破壞社會秩序與經濟發展（例如造成股市下跌）的暴民；另外，以教育和塑造輿論的方式來灌輸人民服從法律、遵守秩序的觀念，其目的在於將人民馴化，不與政府抗爭。在獨裁國家中，對於執政者來說，最理想的狀況莫過於所有人民都是順民，完全服從政府法令，沒有人挑戰政府，而rule by law這樣的觀念，就是獨裁國家執政者統治最好的工具。

以上簡單介紹民主政治的運作、法治的意義、以及rule of law和rule by law的差別，至於台灣這樣一個號稱民主法治的國家，政府所宣稱的「依法行政」以及「依法執行公權力」究竟是rule of law還是rule by law，就由大家自己來判斷。最後我要談一下為什麼我們認為民主是最好的政治體制這個問題，關於民主的優缺點，學界討論甚多 [2]，無疑的，民主有著相當多的優點，但也有不少的缺點，舉凡決策效率低落、社會秩序未必和諧、經濟表現未必良好（這點是有爭論的）等，都是民主政治為人詬病之處。既然民主有許多的缺點，為何我們仍然認為民主是普世價值，應該是全世界所有人所追尋的理想？其實答案只有一個，就是因為民主是最能保障人民基本權利的制度，而民主之所以能夠保障基本人權不受政府侵害，關鍵就是落在rule of law的法治原則。

所以，關於「民主能不能當飯吃」這個問題，我認為這是選擇的問題。如果我們想要的社會是為了經濟發展可以犧牲社會正義（如大埔事件，事實上兩者並非不能兼顧）、為了社會秩序可以限制人民表達意見的權利，那麼民主自然不能當飯吃；相反的，如果我們想要一個人民能夠自由表達意見、基本權利能受到保障、公平正義可以維護的社會，我們不但要吃民主這碗飯，而且還要好好捧著rule of law這塊飯碗。當有人要以rule by law來混淆法治觀念時，我們要清楚地告訴他：拿著法條綁住人民、限制人民權利並不是法治，約束政府權力、法律同等地對待人民與政府，才是真正的法治。

 

 

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[1] 聯合國對於法治(rule of law)的定義

[2] 相關討論的整理請見陳方隅「民主不能當飯吃」？郭董，你錯了！一文