代議士代表著誰？黨意凌駕代議政治？

◎ 陳亮宇／荷蘭萊登大學區域研究所博士生

 

過去幾年來，每當重大爭議政策與法案在國會討論時（例如開放美國牛肉進口），即便社會各界反彈聲四起，執政黨籍立委亦將砲口對準自家總統與行政院¹，一旦來到投票階段時，多數執政黨立委仍臣服於「黨紀」，配合政黨指示行動，引發輿論批評。2014年太陽花學運引發的話題之一：「割闌尾計畫」，號召人民使用「罷免權」割除心中的闌尾（爛委）。目前名列排行榜的，也正是幾位被貼上標籤的「黨意立委」與「馬意立委」²。

 

 

從當前台灣的氛圍可以感受到，許多民眾對於立法委員只聽從黨意，未能反映「民意」的現象，已經感到非常憤怒。不過，台灣的立委真的通通都是讓黨意凌駕一切嗎？除了「黨意」，代表人民的代議士，究竟還會聽誰的聲音，並依照哪些準則行動呢？

 

代議政治的邏輯：透過代表運作

相對於由人民直接涉入政治事務的「直接民主」，代議民主（政治）的基本理念在於：「由代表來行使人民意志，將可簡化政治的運作」。她的運作方式，是由人民透過某些方式產生代表，藉以表達理念，使其在政治與政策過程中受到應有的注意。由於現代民主政體的規模（例如：國土面積、人口多寡），已經超出直接民主負荷的範圍，實在不可能讓所有人都親自參與所有公共事務，因而產生了代議民主。

在從傳統君權國家邁向近代民主政治的過程裡，「代表」也成為其中的關鍵。例如說起英國，這個在中世紀即開始朝向民主制度的國家，我們一般將其民主發展描述為「國會逐漸從國王手中取得權力」的過程。早先英國憲政發展確立「非經人民同意，不得課徵賦稅」的陳述，到了17世紀初期，則逐漸發展為「沒有代表（權），就不納稅」（no taxation without representative）。這個概念，也成為18世紀，當大英帝國向北美洲殖民地徵稅時，北美十三州的領袖喊出的口號，因為他們在英國議會中沒有席位。

於是，我們可以瞭解到：一個國家的國會（立法機關），常被認為是政治體系中，最能代表人民利益、反映人民意見，也最具民意代表性的民主機關³。我國憲法第62條也表示：「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權」。從本段討論，我們可以得到的結論是，民主政治常以代議民主的形式運行，且由人民選出來的代議士，是代議民主政治中，相當重要的一環。

 

在代議民主的構想中，人民選出代議士（國會議員）來制定法律、監督政府。

來源：http://www.activatingdemocracy.com/three-types-of-democracy/

 

代議理論：代表誰？如何代表？

不過，代議民主本身的問題也不簡單：這些由人民選舉出來的「代表」，究竟如何代表人民？舉例來說，立法過程中，這位代議士應以全國人民的福祉為考量，還是以自己選區利益為優先？當兩者互相衝突時，代議士又該站在哪邊？以及，呼應開頭提及當前台灣「黨意立委」的現象，我們也可發問：在近代政黨政治運作下，一位代議士，有多少比率該聽政黨的指揮，又有多少比率自行判斷？她／他的自行判斷，又是根據何種民意基礎，或其他理由？

對於這些問題，古今中外有許多思想學說，試圖建構理想的代議理論。但到目前為止，不同的學說模式仍存在爭辯，也沒能提供完美解答。為方便讀者瞭解，本文在此將過往著名的幾項代議理論，簡略分為兩大模式加以討論。在兩大極端的模式中，其一為主張代議士可依照其智慧，自行在政治事務上判斷的「委任說」（trustee model of representation）。另一端，則是主張代議士必須亦步亦趨，依照選民意志行動的「託付說」（delegate model of representation）。

 

委任說：代議士擁有較高自主性的模式

首先，主張代議理論之委任模式的論者，常帶著保守主義或者菁英色彩的思想。在政治學中，較為人熟知者，莫過於18世紀，英國的政治家兼哲學家柏克（Edmund Burke）。柏克將「代表」的角色分為兩種。一種為反映選區選民要求與訓令的代理人（delegates），另一則為依據其開明的良知做出慎重判斷，作為國家整體利益的受託者（trustees）。他認為，國會議員應該考量人民普遍的福祉，而非僅僅著眼地方利益。他同時主張，那些受到幸運之神眷顧，而受到良好教育的睿智人士，應該為那些較不幸運得人謀福利⁴。

甚至，柏克在1774年，一場對布里斯托（Bristol）選民的演講中提到：「當一個人從布里斯托當選議員後，他便不再只是布里斯托選區的議員，而是一位國會議員。當這個議員遷就選民意願而犧牲自己判斷時，是在背叛你們，而不是為你們謀福利」。但有趣的是，柏克的主張恐怕沒有獲得多數選民的認同。他的這番言論，讓他在1780年競選連任失敗。

 

 

 

到了19世紀，英國著名的思想家約翰‧彌爾（John Stuart Mill），也分享同樣帶有菁英色彩的論調。彌爾主張，在選舉代表的過程中，那些擁有教育文憑與學位者，可以獲得四或五張選票，技術性或管理職工作者，可分到二或三張選票，普通工人則只有一張選票。他也認為，民眾會支持那些能睿智地代表他們採取行動的政治人物，而非那些單單反映選民意見的代表⁵。

不過，此種代議的主張，也引來許多批評。最主要的質疑，就是這樣的代議模式無疑蘊含「反民主」的傾向。而且，如果如此瞧不起民眾，認為大眾是無知且易受到煽動的話，為何又讓他們選舉自己的代表？另一方面，受過高等教育的代議士，不表示就能對政治、經濟與公共事務做出較為正確的判斷，也不表示他們因此就比較具有利他的觀念，而不僅僅考量私人利益。激進民主人士如潘恩（Thomas Paine）等人因而認為，假如允許政治人物自行運用其判斷能力，則唯恐流於讓他們擁有特權，去追求他們自己的利益⁶。

此外也值得一提的是，在這個時期，現代概念的「政黨」還未出現。因而，我們可以將代議士視為較獨立的行為者，代表人民在國會參與政治事務的權衡判斷。不過，當現代政治發展逐漸走向政黨政治的運作樣貌時，代議士與人民之間多了政黨的連結，代議理論也隨之出現變化。

 

託付說：代議士擁有較低自主性的模式

相較於委任說主張代議士擁有較高的自主性，第二大類的代議理論：「託付說」則認為，代議士應該根據選民的理念與利益來行動，以完成選民透過選舉託付（mandate）的責任。理想上，在不同法案制定與政策規劃時，代議士應瞭解其選區民眾的偏好，作為其在國會投票與決策行為的依據。例如，若民眾對某政策、法案的立場是贊同，則代議士應在國會支持該案通過，反之則傾向否決。

 

「託付說」認為代議士應該根據選民的理念與利益來行動

來源：http://necessaryandpropergovt.wordpress.com/2012/12/09/your-congressmenwomen-delegates-or-trustees/

 

相較於過往代議士獨立參與政治的情況，在近代民主政治與代議政治的運作下，「政黨」，這個集結一群共同立場與偏好，藉由提名候選人參與政治職位選舉，嘗試取得對政府及政策控制權力的組織，也逐漸成為常見的政治參與單位。政黨不僅可以匯聚利益和理念，反映政策，甄補人才，也可參與選舉以組織或制衡政府，乃在代議政治中扮演重要角色。

那麼，託付說伴隨現代政黨政治的運作邏輯，就成為一般大眾腦海常見的代議政治圖像：在由選民直接選出代議士的國家和地區，不同政黨會推派成員參與代議士選舉，爭取選民對候選人（與其所屬政黨）的支持。若是非由選民直接選出代議士，而是採行政黨名單比例代表制的國家，則由不同政黨提出各自政策與政綱，標示其意識形態與施政方針，並列出其候選人的排序名單，由人民投票選擇她／他認同的，或認為與其立場相近的政黨。代議士的當選與否，將根據所屬政黨獲得選票的比例與提名順序決定。那些贏得選舉，為政策主張取得正當化基礎的政黨，便應實踐承諾。特別是那些採行「議會內閣制」的國家，代議士（國會議員）的選舉結果，也就決定了哪個或哪些政黨，得以取得組閣（執政）權。

不過，這樣的代議理論也可能存在問題，因為她假定選民總是有清楚的、對政策問題的立場。然而，由於知識與資訊和時間有限，一般大眾很難瞭解所有問題、對任何問題都有辦法表態。那麼，面對某些選民態度分歧、或不清楚偏好排序的政策、法案與問題，代議士該如何行動呢？理想的答案，或許是代議士必須探詢選民的意見並依此行動。不過，現實運作下，無論選區民意明不明朗，代議士在無形中似乎都依循著標準的行動準則──聽從政黨指揮。在實際層次上，政黨也常利用資源利誘，或以黨紀處分，或以不再提名該代議士為下屆選舉候選人等種種手段，讓代議士配合政黨的行動。

那麼，委任說與託付說兩種代議模式，究竟孰優孰劣呢？本文在此並不驟下判斷，倒是想引一段荷蘭學者Ruby B. Andeweg與Jacques J.A. Thomassen的話，呈現兩種模式的難題，供讀者參考。他們說：代議士的行為，如果遵循由下而上，一切以民眾意見為主的邏輯，會被批評淪為民粹主義者（populist）；而代議士如果遵循由上而下的邏輯，以政治人物的智慧判斷為主，又會被說是菁英主義者（elitist）。

 

我國立法院的組成：兩種代議模式的結合

回到台灣的脈絡，我國立法院的組成，可說兼具了委任說與託付說的設計。在現行113位立委中，直轄市、縣市共73人，每縣市至少1人；平地原住民及山地原住民各3人，全國不分區及僑居國外國民共34人。立委的選舉方式，為單一選區兩票制：區域立委選舉按應選名額劃分同額選舉區選出；全國不分區及僑居國外國民立法委員，依政黨名單投票選舉之，由獲得5%以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於1/2 。

如果說，我們期待區域立委的代議行為，能反映各選區民意，那麼全國不分區立委的設計，則加入免於選區人情包袱、私益考量的代議士，期待他們更能以專業衡量全國人民福祉，而非僅照顧某些選區利益。因而，在政黨提名不分區立委候選人名單時，通常會在名單內納入一定數量的專業人士（例如法律、財稅、環保、科技、教育、公衛）與相關群體代表（例如婦女、社福、勞工），以增添多元領域和弱勢代表。

 

來源：中央選舉委員會

 

即便如此，我們依舊可以懷疑，這些獲得提名的專業人士，是否就足以代表所屬領域的聲音，抑或淪為政黨政治下的附庸？在某些高度爭議性的表決上，無論是否屬於立委熟悉的議題領域，當政黨祭出黨紀，要求黨籍立委選擇特定立場時，這些不分區立委往往也只能遵照辦理，而無獨立思考的空間。

 

我國立法委員的表現：黨意真的高於一切嗎？

2000年以前的國民黨長期執政時期，在一切由行政院主導之情況下，個別立委的表現空間有限。加上許多立委出身地方派系，自然有與選區利益緊密結合的傾向。該時期的國民黨立院動員能力與對黨籍立委的約束能力，遠不如在野的民進黨。由於立法委員在國會的議事表現與問政績效，幾乎是反對黨最大的舞台。因此，民進黨雖然只擁有少數的國會席位，卻發揮出比國民黨更團結的凝聚能力⁷。

自2000年第一次政黨輪替後開始，隨著各政黨的凝聚力提升，泛藍與泛綠壁壘也漸趨明顯，少有跨陣營結盟⁸。學者盛杏湲對立法委員代表模式的研究顯示，一般民眾較期望立委以國家整體的利益為優先。然而，立委代表的實際面通常是：當選區利益與整體利益衝突時，立委將偏向選區利益。且即便立委偏向選區，也可能偏向選區內少部分與立委接觸的個人或團體。無政黨資源與包袱的無黨籍立委，則擁有強烈的選區代表之傾向⁹。

而在2005年，歷經立委減半、採行「單一選區兩票制」的選制變革後，原先可能產生數個、藍綠立委皆有的選區，如今只剩下一人能勝出。因此，立委擁有比從前更大的動機和壓力，增強對選區的關注。當「立法問政」與「選區服務」無法兼顧時，立委將可能傾向犧牲前者，將時間精力多投注在選區服務。以及，相較於舊制的立委，在新選制下，當立委在選區與政黨的意見相左時，立委會更傾向以選區為重。在與選區民眾利益攸關的重要議題上，像是美國牛肉進口、證券交易所得稅的開徵，某些國民黨立委並未護衛黨的立場，反而站在選區民眾的立場與政黨對峙，或設法修改政黨的立場。根據盛杏湲的研究，此一現象在過去就有，在新選制下則更為增強¹⁰。

 

結語

本文首先討論兩種代議士的代表行為模式。一種為委任說，認為代議士可以根據其知識和智慧，做出對政治事務的判斷，無須受到民意約束。另一種則為託付說，主張代議士應盡可能依照選民的意思行動。而在現代政黨政治運作下，實際面的問題，可能更常是：代議士是以選區利益或全國福祉考量，或者政黨立場與選區民眾的拔河。且就台灣立委的代表模式而言，學者的研究成果，傾向將台灣立委的代表，標示為對選區的重視，比國家利益與政黨立場多一些。

由於台灣擁有人民直選的總統，並非採行議會內閣制的國家。總統兼任執政黨黨主席的結果，自然有很大的權力，要求其政黨的代議士貫徹意志。不過，在政治領袖跛腳之後，對於其政黨代議士的約束力也會大幅減低。如今，執政的國民黨雖然掌握國會多數的席次，但隨著總統與行政院的民意支持度與信任程度大幅滑落，已使黨籍立委承受不少的選區壓力與叫罵聲。2014年7月29日，立法院召開第二次臨時會，進行第五屆監委提名人選的人事同意權表決。在29位被提名人中，有多達11位，將近三分之一的人選，遭到立法院否決。立法院此舉，彷彿狠狠甩了提名的總統府一巴掌。執政的國民黨握有立法院多數席位，卻遭到自家人打臉，也顯示總統與行政團隊已面臨很大的考驗。

從台灣的現實脈絡看來，我們可以瞭解到，政黨政治應非代議民主的全貌，更不是民主政治的全貌。除了黨意，代議士必須更努力獲取多數人民心聲，忠實反映出民意，才可能繼續獲得支持。

 

 

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