「公開透明」一定好嗎？

◎ 沈智新／英國倫敦政經學院政府系博士生

 

很多人常常認為政治是骯髒的，政治人物專門在密室裡面做圖利自己、圖利財團的交易，所以，只要政治人物不黑箱，所有的東西攤在陽光下，讓有知識的選民認真監督，民主政治就一定會更好，好像這麼一來就能做出優秀的政治決策。於是許多政治評論者一看見政治爭議，就主張要求政府公開決策過程，似乎所有的政治問題都能靠「給選民更多資訊，讓選民監督」予以解決，甚至現在官員也用「民眾參與決策」的方式博得廣納民意的美名，然而這種做法卻不一定能如同想像一般達到理想結果。在做任何公開化改革之前，我們需要考慮得更深更廣，而非單純認為只要更公開更透明就更好，例如市府首長人事案可能就未必適合以公開透明方式處理，市府局處首長的行蹤也不一定適合完全公開在陽光之下。

在過去十年，一些採用賽局理論的政治經濟學研究告訴我們：政治的公開透明不是萬能的，不一定會讓選民得到更多好處（同樣，也不一定會得到壞處）。具體而言，這些文獻認為，忽略各項公共政策或政治決策的特殊性，一視同仁要求各種政治協商討論過程全面公開、什麼政治決策都要直接讓選民清楚了解，不一定是件好事。這篇文章不是要否定公開資訊能帶給民主政治好處，而是認為在追求高品質的民主治理時，我們需要針對各種「透明化主張」進行更深入的思考，例如央行的貨幣政策的決策過程不適合完全透明，外交談判必然需要一些秘密性，而最近廣受討論的市府首長人事是否應讓大眾參與決策、過程保持一切透明，都值得進一步討論。特別要強調的是，本文要討論的是資訊是否應該「立即」透明，而非資訊是否該「永遠」不透明，畢竟就算機密資訊也有解密的時候。

由於公開透明帶來的好處較為廣為人知，以下只做簡短介紹，本文主要討論為什麼「所有資訊透明、並伴隨選民立即而認真的監督」在什麼情況下可能是不好的。有趣的是，其實我們現在的各類政治決策過程（例如立法過程）中，選民已經不難即時取得許多公開資訊，但卻也能發現掌握這些資訊未必能解決什麼問題，似乎也應證了，想單單靠更公開透明的決策過程解決既有政治問題未必是正確的方法。

 

公開透明對民主政治的好處

民主政治強調官員對自己的施政表現負責，而選民手中的那一票就是課責最有力的武器，然而我們常常發現由於選民對於政策議題不了解，所以無法清楚判斷政策決定正確與否，也由於對於政治決策過程不熟悉，因而不知道該把責任歸責於那位政治人物身上。此外，我們也認為，如果政治人物都公開自己的重要資訊讓選民知道，選民便可以知道他跟中國的往來有多密切、手上握有哪些財團多少股票，選舉時，選民就能夠更為適切地判斷是不是該投給那個政治人物。

於是我們自然相信，最大程度的公開透明會帶給民主政治最大程度的好處。確實，公開透明在大多數政策領域都是有益的，我們不希望政府黑箱作業把人的房子拆了、不希望政府偷偷摸摸簽了協定把國家賣了，因此我們必須要求政府在做這些決策時完整揭露資訊，理想上，選民就能藉此知道，這個議題是在討論什麼，就能判斷政府施政是否得當，未來要不要再投一票給這些參與決策的政治人物。當政治人物知道選民清楚了解自己的行為成敗時，他們就會好好的表現，即使他的目的只是為了競選連任，他也會努力用表現說服選民，以讓自己的選票極大化。

 

公開透明「有時候」對民主政治不一定有利

然而有些議題領域卻不見得適合在決策過程中或是在政策結果發生後「立即」套用公開透明的要求，其中一類特別顯而易見的是「高度專業性問題」。高度專業而技術性的問題適合立法授權、由獨立專業機構進行決策，並對於部分的決策過程暫時保密，例如美國的中央銀行（聯邦準備委員會）即規定在貨幣政策決策會議(Federal Open Market Committee)的三週後才會公布會議討論的紀錄。而與國家安全有關的敏感議題，會授權行政權秘密決策，資訊則會在更長期限後才公開。所以在實際政治場域，我們其實都肯認有些議題不適合完全公開透明，甚至於有些政策議題本身就適合交由不對選民直接負責的官員進行決策。Eric Maskin和Jean Tirole兩位諾貝爾經濟學獎得主於2004年合作的論文即指出，民主社會中最重要的政治決定當然還是要由對選民負責的政治人物決策，但少部份高度專業性的問題，如果選民難以直接了解議題的內容、或是選民取得資訊需要付出太多心力才能了解，抑或是有些議題如果用民主多數決可能會傷害少數人利益時，就適合授權給不受選民監督的人決策。例如選民可能可以很粗略認知台灣作為一個出口商品為主的國家，如果央行壓低台幣匯率，等同於壓低台灣製造的商品價格，將能使這些商品於國際市場上更有競爭力，但是，選民卻不容易能想到，台灣作為一個天然資源不豐富的國家，原物料仰賴外國進口，壓低台幣匯率也可能使得進口原料成本上升，對出口產業造成不利影響，具體影響如何，即使是經濟學專家也不容易完全掌握，遑論一般民眾。因此在這類領域即使隨時公開揭露所有資訊、讓選民參與決策也未必利於社會福祉。目前公共政策的一大問題便是各個領域都越來越專業，專家政治與民主政治間的矛盾日益明顯，如何取得平衡還需另外仔細討論。

圖片來源：http://si.wsj.net/public/resources/images/MW-BX052_FOMC_m_MG_20140319160153.jpg

政治人物的行為會隨透明程度改變

基於資訊透明對於民主的好處，對於政治熱衷的選民和利益團體常希望政治人物公開所有議事過程讓人民監督，似乎這麼一來，政治人物就不能在背地裡勾結（所謂的勾結就是一個團體批評官員聽了另一團體的建議？）。但是這種說法忘記了一個重要的事實，就是政治人物也是人，而且是精於算計的那種人，所以他們會針對選民擁有什麼「透明資訊」改變自己的行為，我們一般人知道在某些場合有些話不能講，政治人物在有媒體拍攝的地方和媒體拍不到的地方也一定會有不同表現，例如，當國會議事過程有實況轉播時，國會議員質詢官員的畫面，常常其實是要表演給在看轉播的選民和利益團體看的。所以當我們要求在某個議事過程上完全透明公開時，其實難保政治人物可以選擇用其他方式動手腳，簡而言之，無論是要求決策過程透明，或是在政策結果上做到立即完全透明，皆不能排除政治人物可能會改變基於選票或其他考量改變自己的政策決定，而這些改變未必立於社會福祉。以下簡單介紹幾個政治經濟學研究提出的「公開透明」造成誘因改變、扭曲政治人物行為的可能途徑，需要注意的是，這裡許多論點都是由理論推倒而得，未必符合實際政治運作，但還是對於政策討論有相當助益。

 

迎合輿論或做政策豪賭

首先最直覺的一個可能性就是，因為公開透明，各路民眾與團體會在決策過程不斷提出政策批評，但是理論上，人民選出來的官員應該要比一般民眾甚至團體更有資源從事政策研究、更了解政策後果、更知道社會需要的政策是什麼（當然這些常常只是一種期待），但是輿論的壓力會讓政治人物更想討好選民，特別是如果公開的部分著重於議事過程，而不是那個可能在數年後才看得到結果時，就算是原本認真願意為國奉獻的政治人物也大可順應「當下」比較大聲的民意，博得掌聲就好（這裡的掌聲可能是財團的掌聲、土地開發商的掌聲，未必是社運份子們的掌聲，畢竟在真實世界的選舉，多數選票不是掌握在社運團體手上），不必獨排眾議做對的事，因為等到數年後，即使發現政策結果不如預期，現在做決策的政客早就已經卸任。而如果堅持做對的政策，但選民沒辦法在選前就看到正面的成果，反而會使得政治人物在連任之路上不利，因為他「悖離民意」。最近的例子就是台北市的新市長在當選後與前任市長會談，談及拆除忠孝西路公車專用道的問題，會後，新任市長認為拆除不易，但在他上任的那一天晚上立刻就把公車專用道拆除了，行政效率超高當然值得鼓勵，民意反應也相當正面，但是否真的進行過完整評估就不得而知了。^[1]

 

圖片來源：http://www.ettoday.net/news/20141202/433567.htm

相反地，也有政治人物會想要採取逆風高飛策略，故意做不受歡迎的政策決定。特別是如果那個政治人物本來就不受歡迎時，更會想要藉由政治豪賭試著表現自己的領導能力（因為他已經沒有什麼能再失去的了），期待有那麼點可能，選前不小心有正面的政策效果發生，便可以告訴選民：你們原本都錯了只有我是對的。換句話說，如果選民只看得到政策效果而看不到政策過程（換言之即使感覺政府政策提升了生活品質卻也不知道原因為何），便只能從政策效果判斷政治人物的優劣，政客為了表現就不大可能選擇這種不大可能成功的政策，於是反而可能提升選民福祉。這當然是假想的狀況，但此一現象值得我們思考。

 

改變政治人物的風險觀念

另一個可能造成不良影響的途徑是由於政策選擇常常是一場實驗，政治人物也不會知道這樣做是好還是不好，如果在政策決策過程中，外界輿論主張有個政策可以試試但政治人物沒做，可能這個政治人物就會被認為是無能政客，所以在這樣的狀況下即使政治人物知道那個政策風險高，他可能還是得嘗試，可是如果其實這個實驗失敗照成的傷害會很大，我們不是應該寧可政治人物行為保守點嗎？但也有另一種可能狀況是，政治人物嘗試了一種新政策但失敗了，可是為了要保住面子絕對知錯不能改，因為民眾一旦發現發現政治人物政策大轉彎，回到既有政策，就會判斷他是百分之百無能，與其如此，不如「繼續撐下去，堅持、深化、加速改革」，於是可能造成更大傷害。換言之，如果一些需要時間才能看出政策結果或找到正確政策方向的議題領域，太過透明可能會造成有些政策做到一半就推不下去，或是試行到一半（也就是在選民看到政府決策，但還沒感受到政策後果前），政治人物發現有政策錯誤卻也要裝做沒事，可能會是大問題，所以說，如果政策試行後，保留一段時間讓政治人物能有調整空間未嘗不好，課責「有時候」可以晚一點再進行或許會更好。舉例而言，假設現在有位市長剛上任宣布要廢除市府員工的午茶時間和縮減午休時間（或是削減加班津貼），事後發現這個當初廣受民意支持的新措施傷害了行政效率，這時如果市長可以偷偷把休息時間改回去，對大家都是好的，但如果什麼都透明的，這位市長可能就會因為愛面子不能改弦易轍，這樣反而不好。

讓政治人物提早放棄治療

此外還有一個問題就是，如果政治人物很快就被發現是無能的，那他未來的任期可能會做得更差。因為選民在選新任候選人時，都只能從一些間接資訊推論政治人物是不是屬於有能力類型的，但是用是不是很好的醫院部門管理者或是悠遊卡公司董事長這種資訊，推測是不是好的台北市長其實相當不準確，所以即使選民認識到各種資訊後投下選票，當選的也不一定是真的有能力。假設新當選者很快就被「有很多資訊的」選民發現他其實是沒有能力的，而選民都只想讓優秀的政治人物連任（很遺憾這也是個很強的假設），那麼這個政治人物可能很快就確定自己連任無望（這裡是指連前文所謂：想要用政策豪賭、谷底翻身可能性都沒有的情況），剩下來的任期他反而就能諸法皆空、自由自在，隨心所欲執行滿足自己利益或理想的政策就好，因為民主政治上選民對政治人物最直接的監督就在於要不要給他連任的機會，如果太早就確定他很差，讓他知道自己再怎麼認真和犧牲都不可能連任，反而可能讓沒有未來的政治人物更早就開始擺爛，不用再試著想要迎合選民需求以換取連任、也不用再演勤政愛民的戲碼，而是在有限任期內盡力榨取本身能夠享受的利益。以上理論所述的情況是比較不常發生的，但現實上我們很容易觀察到連任失敗的現任首長在任期最後一段時間發揮最後影響力包工程，即使上了新聞、大家都知道了，也無所謂。

圖片來源：http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20141217/525836/

妨礙政治協商

最後一點是，如果一切的協商都攤在陽光下，那麼政治人物就沒辦法交換利益了。或許很多人覺得這樣不是很好嗎？政治人物要為民服務，憑什麼交換利益？但這個說法忽略了一個事實，政治人物即使認真為民服務，也還是要交換利益，因為，政治本質就是利益交換。比方說要制定像所得稅這種所得重分配政策時，政治人物間一定要協商。在許多民主國家，雖然窮人一票富人一票，可是窮人的票甚至於會被富人綁架，所以即使在完全資訊透明的情況下，每個選民都知道哪些議員是財團門神、那些議員有黑道撐腰，支持「公平正義」的議員通常未必能選贏為財團護航的議員。假設主張讓窮人少被扣一點稅的立委比代表富人的立委人數少，那麼想要達成所謂比較公平的稅制，窮人派立委一定要在別的議案上讓富人派立委一些什麼，不然絕對不可能修改稅制，因為稅的課徵和分配就是一種經典的零和賽局（就像分一塊餅，你多分到一部分，我就少一部分），而如果富人派立委公開讓步，挺他的財團之後就會挺別人了，窮人派立委在別的議案上也讓步，讓挺他的社運團體不開心，兩邊之後都選不上，這種公開交易未來自然沒人敢做。於是我們發現如果什麼東西都不能協商，都只能按照原本的政見、完成選民付託、直接投票，小黨能得到的只會更少不會更多。

 

除了以上比較反直覺的研究成果外，當然也有實證研究證明透過媒體報導的方式監督政治人物可以讓政治人物表現更認真（但必須注意的是認真跟成效依然還是兩回事，所有公務員早上七點開始工作十五個小時並不能讓政府效能提升），所以本文目的不在說公開透明「絕對」不利於社會福祉，而在說明政治不是被單，不是到陽光下曬一曬，問題就能自然解決了。政治過程和結果公開透明是民主政治追求的重要部分，但有一些議題上我們可能會希望晚點再透明。當然這篇文章的例子許多是基於各種假設推論而得，有些時候難免脫離現實，但這些論述的目的是在提醒論者，分析時不要忽略各種出乎意料的可能性。就像市府局處首長讓民眾投票是不是好的？整體利弊並不是那麼容易可以得到答案。究竟讓民眾決定而且過程只要不黑箱就一定對社會有利的嗎？市長有權決定市府人事，假設他原本就有預設應該由誰擔任局處首長職位，然而卻在完全公開透明的決策過程中，受各種輿論雜音影響而改變決定，如此一來會有兩種狀況可能發生：第一種情況是，他原本想任命的人其實是更好的人選，卻因為要迎合輿論而選擇了另一個人選，社會福祉於是下降了。第二種情況是，他原本要任命的人選是個錯誤，這個任命案將展現這個市長的無能，卻因為輿論的建議改變了原本的決定。沒錯，在這情況下輿論改善了這個決策的結果，但是選民卻喪失了一次，在一段時間後，判斷這個市長是否無能的指標，使得他之後可能可以再連任，有更長的任期能在選民無法判斷或觀察不到的地方造成社會福祉的損失。

圖片來源：http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NATS3/9123901.shtml

 

---

參考文獻：

Ashworth, S. and Ethan Bueno de Mesquita (2014). “Is Voter Competence Good for Voters?: Information, Rationality, and Democratic Performance.” American Political Science Review, 108: 565-587.

Banerjee, A., S. Kumar, R. Pande and F. Su. 2010. “Do Informed Voters Make Better Choices? Experimental Evidence from Urban India.” Unpublished Manuscript.

Canes-Wrone, B., M. Herron, and K. Shotts. 2001. “Leadership and pandering: A theory of executive policymaking.” American Journal of Political Science 45(3): 532- 550.

Dewan, T., and R. Hortala-Vallve. 2012. “Policy Learning and Elections.” Unpublished manuscript.

Fox, J. and R. Van Weelden. 2012. “Costly Transparency.” Journal of Public Economics 96(1-2):142-150.

Majumdar, S. and S. W. Mukand. 2004. “Policy Gambles.” The American Economic Review 94 (4): 1207-1222

Maskin, E. and J. Tirole. 2004. “The Politician and The Judge: Accountability in Government.” American Economic Review 94(4):1034-1054.

Prat, A. 2005. “The Wrong Kind of Transparency.” American Economic Review 95(3):862-877.

Snyder Jr, J. M. and D. Stromberg. 2010. “Press Coverage and Political Accountability.” Journal of Political Economy 118(2):355-408.

 

^[1] 台北市長柯文哲選前喊出「上任第一天」就要拆除的「忠孝西路公車專用道」，而準交通局長鍾慧諭則表示，已經向柯表態「拆不見得比較好」（自由時報，2014年12月19日）。