◎姚欣進／台灣菸酒股份有限公司工會全國聯合會顧問、台灣公共化協會前理事、前立報專欄作家
第2篇：為什麼要有國營事業？
日商傑太公司於台南市投資菸廠案引起許多討論，本文第1篇討論前兩個問題，也就是：1、對此特定商品之外資投資案，我國核准與否的依法行政之法律規範是什麼？其決策的衡量標準是什麼？2、中央政府必須要妥善處理經濟發展利益（外資直接投資）與國民健康福祉兩者之間的價值衝突，我國政府是否有一套政策來兼顧這兩者利益（國民健康與菸品經濟利益）？
(第1篇：〈外商投資、國民健康，以及菸品經濟利益的權衡〉)
本文第2篇將討論背後最根本的問題，也是前兩個議題的真正解答：此案反映了我國國營事業不合理的邊緣角色。我國政府是如何看待國營事業的角色功能？尤其是這類生產銷售有爭議性的商品（如菸、酒），我國國營事業是否需要涉入菸產業？還是讓它自生自滅，由所謂的自由市場競爭來決定？
出處：取自經濟部網站
參考連結：台灣的國營事業列表
政府眼中還有國營事業的存在嗎?
台灣菸品內需市場的年度營收總額，大約1350億，這規模有多大呢？大約剛好等同於全台五千家店面的統一超商年度營收總額（2012年為1345億）。這是一個相當龐大的市場規模，而日商傑太公司是市佔率最高的廠商，去年市佔率為四成，遠超過台灣本土的台灣菸酒公司的26%市佔率。可想而知，傑太公司若於明年初開始在台營運生產，它有什麼理由會不在台銷售其在地生產的產品、繼續擴大其在台灣市場的市佔率？
事實上，過去幾年該公司菸品就交由台灣菸酒公司代工製造、直接在台銷售而屢創佳績，如今既然要投資鉅資自行設廠生產，怎麼會捨棄台灣市場而全數外銷？而且這一切，都有所謂的「台日貿易協定」來保護啊！如果上述的推論大致合理，則結局就幾乎不堪想像了。除了會有更多國民會購買其菸品外，而有危害國民健康之虞，更直接受到嚴酷衝擊的，就是我們百年老店的國營事業之台灣菸酒公司的業績榮枯。
目前菸品營收仍為該公司的最大宗業務類別收入，超過該公司總營收的一半。一旦傑太公司挾其生產與行銷之在地一體的優勢，持續提升其市佔率，台灣菸酒公司菸品幾乎是註定要開始邁入沒落之途！該公司營收、政府財政收入、以及該公司全體勞工的工作權保障等，都將成為嚴重問題。
對國營事業權益保障的疑慮，贊成自由市場機能論者，固然會說傑太公司設廠能提供約3百人到4百人的新就業機會，會繁榮當地的經濟，而其銷售成果，政府依然可由菸稅、菸品健康捐等繼續徵收更多的稅收。況且，能拿出92億元來投資設廠的金流能力，從而創造出更多的經濟效益，根本不是台灣菸酒公司目前所能做到的。這套說法，可想而知，必然是經濟部僅從經濟效益的眼光來處理此案的思維與政策。
事實上，經濟效益的說法，此時此刻對於我國財經部門的官員來說，是更有無可阻擋的吸引力。據最近出版的今週刊報導（960期，7/27日出版），我國近年來在吸引外資直接投資的表現上，是逐年嚴重下滑，如今已落居於越南、菲律賓、印尼等國，不僅是案件數大幅減少，而且各個案件平均金額也同步下降。目前，我國外資直接投資年度總金額約為42億美金，以此估算，此案的日商投資，就高達全體外資直接投資的年度總金額的百分之七，經濟部能不動心、竭誠歡迎嗎? 但這種惟經濟效益掛帥的政策取向，在針對菸產業上，卻絕不能如此行事！
菸品是一項非常特殊，且對國民健康有危害之虞的產品。國民健康的價值，當然勝過經濟效益。這也是為何全球衛生組織會推動全球性的減少菸品消費生產的政策，也為我國既定的公共政策之一。我國政府既然已簽署這公約、制定了相關菸害防制的法規，就不應將菸害與國民健康議題當做空洞的口號，而是在各項政策實施時，或與其它利益政策有所衝突時，能持續保持國民健康的價值。正是在這方面，國營事業就突顯出其無可取代的必要性！
也就是說，菸品，從國民健康價值衡量來說，宜以公權力依法行政來酌予限制其消費與生產。而這限制，除了法律規範外（如現行的菸酒管理法、菸害防制法或國際公約等），另一有效手段就是由政府主導性的介入生產，並非過去專賣制度，而是目前以國營資本之公司化來經營。這種國營事業方式來經營菸品，其優點是：一方面仍能提供有公權力來監督的良好品質控管、符合法規要求的菸品來滿足社會上少部份的菸品消費者需求（這是他們的基本人權）。另一方面，由於屬於國營事業，其營運方針由政府直接控管、國會有權審議，所以不會為追求菸品利益而一昧地無限擴張生產，違法行銷、甚至以不法手段來降低成本，而有違國民健康的主流價值。
換言之，唯有國營事業才能真正兼顧國民健康的政策取向與菸品消費的基本權利需求。這也是為何我國憲法144條會明文規定：「公用事業、獨占性事業」，應由國家來經營。而菸品，這種特殊產品，性質上正是屬於獨占性產品，理當由國營事業來主導發展！
然而，多年來，我們的政府卻早已遺忘了這憲法上的法定任務，漠視了國營事業應有的作為與功能，不斷將其民營化，肥了財團，聽憑市場機制來主宰我們更高的價值利益，而束手無策。此案的爭議，在相當程度上，反映了忽視國營事業的價值與功能，而聽憑一時的經濟利益掛帥，就會落到如今進退兩難的下場。
來源：取自台灣菸酒公司首頁
結語：日本菸商投資案的對策建議與檢討
總結來說，此案由於政府在外資投資菸產業的政策上，一昧大開門戶，放棄法定權力來設限，從而造成所謂「合法審查通過」的結果。
目前，最好的結果是：審議委員會審查通過此案時，有附帶條件要求在台生產的菸品須全數外銷，而傑太公司也居然放棄台日貿易協議的保障而同意。若如此，這或許是最佳結果，台灣既增加就業機會、提高經濟效益，又不致有危害國民健康之虞。但這點，我們將要求政府依據政府資訊公開法儘速公佈審查結果，以確認事實真相為何。
但日商菸品即使全數外銷，畢竟也是以鄰為壑，在國際形象、道德上有其瑕疵、（台語俗諺「別人的小孩死不完」）。長遠來說，菸品確應在有效管控下，酌予限制生產、行銷與消費，而能擔負起這種兼顧市場銷售與公共利益角色的廠商，只有國營事業。正因如此，政府應有的菸產業政策，就應回歸到憲法所明定的獨占性事業性質，多方協助國營事業經營菸產業，讓台灣菸產業、菸品市場能在有效管控範圍內。
所以，台灣的菸產業不宜全面開放、讓外商或民營菸廠逐步擴大，因為外商或民營菸廠業績越好、市佔率越高，就意味著我國國民健康所受到的潛在危害就越大。此案的爭議，反映了政府各部門對於國民健康、菸產業、以及衍生而來外資投資，其實沒有一套完整而整合為一體的政策。
在菸產業政策上的混亂政府治理，其病根之一在於政府只看到經濟利益，而沒有同時全盤考量這經濟利益、市場掛帥的政策是與其它更重要的公益價值相違背的。其病根之二，則在於政府忽視了國營事業的應有功能與任務，如今應讓國營事業的台灣菸酒公司擔負菸品在台灣內需市場的主導角色，以兼顧菸品消費需求與國民健康權益。
最後附言，在實際運作上，要讓國營事業發揮這雙重功能，當務之急就是重新擬定過去以銷售額、盈餘等純經濟效益為考核國營事業經營績效的單一標準，並應協助該公司業務轉型（如逐步將生技產品成為主力業務；開拓大陸市場等）。但這類問題，已非本文討論範圍了。
本文曾投書於風傳媒，由作者授權菜市場政治學重新編輯與刊登。