罷好罷滿？論全球化下勞工的罷工趨勢

◎張文揚／國立政治大學外交學系副教授

 

不論從國際條約或是各國的勞工相關法律來看，勞工在無法爭取合理的勞動條件時，以罷工方式爭取權益都是一個符合規定的手段。例如我國的《勞資爭議處理法》第5條提到，「勞資爭議當事人為達成其主張，所為之罷工或其他阻礙事業正常運作及與之對抗之行為」下，罷工是「指勞工所為暫時拒絕提供勞務之行為。」¹2016年06月，以中華航空公司空服員為主的桃園縣空服員職員工會，因為與華航公司在多項議題無法達成協議而發起的罷工，更是以我國史上第一次的空服員罷工之姿，佔據了一陣子的新聞版面。除此之外，新聞中我們看到的罷工更是屢見不鮮。

 

台灣首次的空服員罷工。圖片來源：中國時報。

 

乍看之下，勞工在爭取自身權益時，似乎對於可以應用的（罷工）工具駕輕就熟，可以在符合規定之下暫停提供勞務。但是，這真的反映出我們對於罷工的認知嗎？

本文的目的，就是分析從1969有罷工數據以來到2015年之間，世界各國總體的罷工趨勢及走向，瞭解在法規日益健全以及勞工意識日益抬頭的今天，勞工是否更能善用這個工具？本文更想問的是，沸沸揚揚的「全球化」趨勢下：不論是商品貿易、人力流動、全球技術分工以及知識經驗的交往等更趨緊密的今天，勞工是否就此能夠大顯身手，善用法規給予的權利爭取本身工作條件與待遇的改善？
為了瞭解這兩者之間的關係，本文以三個重要的全球化指標：貿易、對外直接投資與Dreher (2006)、Dreher et al. (2008) 等人建構的KOF全球化指數 (KOF Index of Globalisation)，探討全球化對勞工罷工次數的影響。

 

全球化到底是罷工的絆腳石還是墊腳石？一些說法

不意外的，在現有的觀察中，對於全球化到底助長還是阻礙勞工罷工並沒有定論。認為有助勞工意識抬頭的說法指出，全球資金、技術與人力資本的高速流通，反而提高了工人（泛指所有的藍領與白領階級）在供需市場中的地位，勞工也因此更能夠應用罷工改善權益。這種現象除了在高所得國家出現以外，中低所得國家因為外資進入以後的諸多不平等待遇，以及外資寧願在勞工權益上讓步以求能夠在當地建立長期的供應鏈，因此罷工事件屢見不鮮。而伴隨經濟循環下的衰退導致裁員，以及國家之間的經濟競爭日趨激烈，反而給予勞工更好的罷工條件。這是因為國家欠缺與勞工集體談判的經驗，加上工會多採取分權而削弱了在談判勞動條件時達成共識的可能性，因此協調破裂以後就容易走上罷工一途。

對於勞動權益在全球化日益緊密下衰退的說法，則是主張企業在全球化下佔據了優勢，他們在國內先是以產業外移的方式降低生產成本，同時削弱了國內勞工的議價權利或是改善工作條件及待遇的機會。再者，世界各國政府在全球化下對於招商顯得更為積極，他們更願意在金融資本流動與貿易管制上讓步以吸引外資，而廠商也會評估國家的勞動條件選擇投資地區。在競標外資的過程之中，各國政府容易形成一種「向下沈淪」(race to the bottom)的競賽，在其他國家勞動條件鬆綁下也紛紛跟進，採取甚至更為寬鬆的作法吸引外資。因此，最終的結果就是廠商會更精算投資以及營運成本，政府為了招商限制勞動條件與罷工權益，勞工就必須承擔全球化的苦果。

上述這兩種不一的說法也都各自有經驗證據來支持。

 

證據會說話I：全球化有增長嗎？三個指標的呈現

首先為了瞭解全球化在各國的整體趨勢，作者採取了三個指標：國家貿易佔GDP的百分比；對外直接投資淨流入佔GDP的百分比；以及「KOF 全球化指數」中的綜合全球化指數，結果則如同下圖所示（Y軸代表的是貿易與對外直接投資佔GDP的0-100%，或是全球化指數的0-100分）：

 

 

我們可以從這個圖看出來，三個數值儘管成長幅度不一，但是對國家的影響都是日漸上升。貿易佔國家的GDP比例（上方藍線三角形者）已經從1970年的略低於60%一路上升到2008年之前的接近100%；至於全球化指數（中間綠線菱形者）則是緩步成長，從1970年的平均不到40分一路走揚到2010年以後的接近60分；至於對外直接投資的淨流入佔GDP比例囿於投資金額與貿易金額本身比例懸殊，因此在圖中儘管不高，但是跟貿易相比，1970年至2015年之間，對外直接投資的增長速度為每年14.08%，遠高於同一時期貿易的9.78%。

因此，我們可以從上面兩個圖看出，過去1970年以來到2015年之間，國家之間的貿易流通增加了，國家吸收外資的比例提高了（以上為經濟全球化的面向），連帶的個人接觸（如旅遊以及外國人在當地比例）、資訊交通（如每千人使用網路與擁有電視比例）（以上為社會全球化的面向）、乃至參與聯合國安全理事會活動以及國家大使館數量等（以上為政治全球化的面向）的上升，都使得世界各國因為「全球化」而更為緊密連結。

 

證據會說話II：那罷工的次數有增長嗎？1969-2015年

然而，全球化下罷工次數到底增加還是減少了？為了理解上述兩種說法中究竟哪一派符合當前的觀察，作者從國際勞工組織 (International Labour Organisation, ILO) 的資料庫中，擷取了1969-2015年之間所有國家的罷工數據²，並計算各國平均的罷工次數，其結果如下圖所示：

 

 

在這個圖中我們可以發現，1969年以來到2015年之間，總體的平均勞工罷工次數是下降的，且下降幅度驚人。勞工的罷工次數在1970年以後迅速攀升至約略1970年代中期的超過600次，此後則是如坐雲霄飛車一般的下滑，儘管有幾個時段的罷工潮又回到活躍（但是不如以往）的狀態，但是馬上伴隨著大幅度的下跌。1975年左右的下滑趨勢一直到1980年代中後期左右才止跌回升，但是在1990年代又緊接著大滑落，縱使後續皆有部分反彈，但是多屬曇花一現的表現。2008年左右的高峰期已經不及1970年代的五分之三。

比較巧合的是，幾次的增長都恰好落在全球金融危機前後：例如1970 年代初期是因為中東戰事關係引發的石油危機；1995 年以後是亞洲金融風暴；至於最後一次的上升與美國次級房貸危機(US subprime mortgage crisis) 以及接連帶來的歐洲債務危機(European debt crisis) 乃至全球性的金融蕭條，對國家造成了重大的影響，且似乎與近年來的反全球化運動不謀而合。因此，我們從上述全球的變異性可以約略看出，總體而言，罷停工的次數正隨著全球化的推進而減少。

那麼，勞工罷工次數的減少，反映出什麼事實？本文認為，國家在勞工權益上以及罷工條件上的限制可能為真。換言之，過去的說法之中，國家因為競爭外資而限制勞動條件、外資因為挑選投資目的地而選擇勞工權益或是意識較低的國家投資，導致勞工運動的進一步衰退是有可能的。而這個影響其實不僅僅在於勞工權益方面，例如在 Cao and Prakash (2010; 2012)的研究中，作者發現因為貿易競爭的關係，國家會降低環境規範成本吸引外資，這對於當前重要的環境議題而言，自然是造成不利的影響。

 

結語：勞工權益的未竟之業

不論從哪個全球化指標來看，我們看到的是國家之間的交往日益緊密，而且沒有任何衰退的趨勢，最多是在幾次的金融危機下微幅下跌以後，又伴隨著總體趨勢的上升。然而，勞工罷工次數沒有隨著全球化增長，卻使我們很難相信，這是因為國家或是企業願意先做調整，因此事先大幅改善了勞工權益，與勞工之間取得「雙贏」而使罷工次數大幅下降。但是我們也認知到，勞工權益的促進千絲萬縷，能夠改善的方法不一而足，而罷工做為終極手段，在停止提供勞務的同時，勞工就必須背負「自私」的罵名，咸信也非勞工願意積極使用的一項工具。因此，如何統整性的定期檢討相關政策，不使勞資甚至政三方一旦面臨勞資議題時就劍拔弩張、針鋒相對，相信才能夠真正使得罷工次數下降過程中勞工權益又能進一步改善，而非以限制勞動條件乃至訂定嚴苛的罷工條件迫使勞工就範，這也才是促進國家總體環境提升的對策。

 

※ 本文改寫自：張文揚。2017。〈全球化下的勞工困局？以1969-2015年的罷停工資料分析〉。《台灣社會學》34:91-121。

 

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參考文獻：

• Cao, Xun and Aseem Prakash. 2010. “Trade Competition and Domestic Pollution: A Panel Study, 1980-2003.” International Organization 64:481–503.
• Cao, Xun and Aseem Prakash. 2012. “Trade Competition and Environmental Regulations: Domestic Political Constraints and Issue Visibility.” Journal of Politics 74(1):66–82.
• Dreher, Axel. 2006. “Does Globalization Affect Growth? Evidence from a New Index of Globalization.” Applied Economics 38(10): 1091-1110.
• Dreher, Axel, Noel Gaston, and Pim Martens. 2008. Measuring Globalisation: Gauging Its Consequences. New York: Springer.
• World Bank. 2016. World Development Indicators. 

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