誰該為立法怠惰負責？看立法院裡的「老大哥」

◎宋至晟 ／政治大學政治學系碩士

 

題目中的「老大哥」其實有二層意思。第一，它指的是在立法院中，講話最有份量的角色。第二，老大哥泛指政府，更精確地說，是指行政權。是的，這篇文章¹所要談的，就是行政部門在立法院的影響力。

不論是在台灣還是其它的民主國家，民眾對於代議士的觀感普遍不佳，舉例來說，1960年到2000年間的美國國會，民眾對其的信任度大致僅在一至二成徘迴（Dalton 2004；盛杏湲、黃士豪 2009）。根據《天下雜誌》在2016年完成的「台灣社會信任度調查」顯示，社會上只有不到四成的人信任立法委員，另有半數以上的民眾抱持不信任的態度。筆者猜想，負面觀感的源頭不外乎與民眾認為立法委員愛打架作秀、提案品質低落、多為資方講話、只在乎自己的利益，以及整體國會立法效能不彰，長期內耗空轉等印象有關。

 

圖為2017年5月，立法院審查《前瞻基礎建設特別條例》草案，藍綠爆發爭議，議事空轉。圖片來源：ETtoday東森新聞雲。

 

什麼！立法院的事，不是立法委員負責？

立法委員個人的表現這邊先不談，就最後一點立法怠惰來說，筆者很有感觸，也是這篇文章之所以重要的原因。舉個例子，2015年1月20日（第八屆立法院）三讀通過的《勞動基準法》第28條，將勞工的債權受償順序提高至與債權相同，使未來類似全國關廠工人及華隆關廠工人的勞工悲歌可以獲得部份解決。不過，就筆者所查詢到的紀錄，首次提案修正該條文內容的立委是民進黨戴振耀在1992年10月30日所提出的勞基法修正案，也就是第一屆立法院的時候。其後，相似的提案幾乎在每一屆的立法院都可以發現。

「就說吧！國會效率差勁至極！」一條筆者個人認為理所當然的修法，竟然需要在立法院耗費20年以上的光陰。「立委果然是拿錢鬼混的大肥貓……。」立法院貴為我國最高立法機關，其運作好壞深深影響著每一位國民的日常²。不論是根據《憲法》的制度設計或是民眾的印象，負責監督行政權的立法委員應該要能與行政部門平起平坐，甚至該比行政官員更積極地為人民謀求福祉才是。然而，可能多數民眾都會同意，我們的期待和現實似乎有不小的差距。立法院的空轉及擺爛，大家好像都已經耳熟能詳、見怪不怪。只是，所謂的立法怠惰³，真的都是立法委員的責任嗎？我們真的怪對人了嗎？一個法案的通過與否，靠的是黨團人數的多寡、立委的肌肉大小、麥克風的音量、熬夜表決的體力，還有什麼過去忽略沒能看到的原因呢？  

 

好啦，那你說說看？

事實上，立法院中的行為者並不僅僅是那113位立法委員與各個黨團，行政部門的角色也很值得留意。行政部門除了必須接受立法委員的質詢、監督、預算審查外，我國《憲法》明定，行政院也有在立法院提案的權力。邱訪義與李誌偉（2012）研究第二至七屆立法院發現，行政院提案的三讀機率比個別的立法委員還要高；盛杏湲（2003；2014a）也指出，行政院在提案規模上不僅比立法委員強大，在立法推動的部分，行政院提案在程序委員會、常設委員會及黨團協商等階段，被議程阻絕的機率都是相對較低的。至於在三讀通過率方面，則比所有黨團及黨籍立委都高。數據顯示，第六屆立法院，也就是理應不利於執政黨施政效率的分立政府時期，行政院提案的三讀通過率為47.5%，執政黨民進黨委員為18.4%，國民黨則是13.4%（盛杏湲 2014a, 45-52）。比例差距之大，行政院的影響力不言可喻。

只是，光統計出提案通過比例的差異，還不足以完整呈現行政部門在立法院的影響程度。本文假定，連任並不是國會議員的唯一考量，制定良好的公共政策，也是國會議員的目標之一（Fenno 1973, 1）。不過，優質的政策並不會憑空出現，在立法委員資訊量不如行政部門的情況，若想成就一個好的法案，與行政官員合作立法，甚至是與其妥協，都是可以預期的。

相較於立法委員，具體而言，行政部門的優勢體現在哪些面向上呢？筆者認為「至少」有以下四個原因。第一，資源的差異。據106年度的預算書，中央政府機關之政務及文職人員員額約為8萬2千多人。而在國會的部分，《立法院組織法》第32條規定：「立法委員每人得置公費助理八人至十四人」，以最高14人來推算，國會助理總人數不過1千5百餘人。換言之，每名國會助理必須監督50名以上的行政官員。這還沒有考量到部分人力需配置在行政助理及選區服務助理上的現實。

第二，資訊不對等。文官的永業化，使得行政官員在其專業領域上得以專精，立法委員則可能因為任期限制與經常更換委員會的緣故，難以形成足以抗衡官員的專業知識。其次，儘管每一位立委都有自己擅長的專業領域，但立法院委員會所處理的議題其實相當的廣泛而多元，例如社福及衛環委員會的管轄範圍就涵蓋了勞動部、衛服部及環保署的業務，因此一個立委很難全然精通自己委員會所有的法案。另外，黃紀與林佳旻（2007）在研究第二至五屆尋求連任的立法委員後發現，在職時間的長短對於連任的機率有所影響，第三次參選連任的失敗率最高。換句話說，資深程度與立委專業化在台灣是不容易累積的。而我國立法委員選舉在經過2005年的改制後，立法行為也出現了變化。有研究指出，立委為了追求過半的選票，一方面得加強選區服務，另一方面也必須遵循政黨立場。這種「雙重經營的困境」，使得立法委員的連任變得更加困難（余家炘 2015），不利於國會的專業化。

第三，預算制定權。政治講求資源的分配，國家預算之編列和配置無疑牽動著社會和經濟的走向與發展。一方面，行政部門有其捍衛預算的動機和目標，對於立法委員有打好關係的必要。另一方面，立法委員基於政策理念的實現或是地方選區的壓力，對於資源的爭取自然也十分熱衷，這使得雙方可能擁有互利的空間。不過，卻也不意味著行政權和立法權會呈現對等的互動關係，因為法律並未授權立法委員掌握追加預算的權力，因此資源的施與給，主動權還是在行政部門手中。

最後一點，則是立法委員難以全然將時間分配於立法問政上。就算立法委員有心在立法問政上多著墨，現實的政治環境也未必允許。不論是在舊選制或是新選制之下，立法委員的選區負擔都十分沉重（盛杏湲 2014b, 85-90；黃秀端 1994, 83-127）。以較新的統計數據來說，立委本人有63.3％的時間是花在選區服務上面，而立委的國會辦公室也有65.4％的時間花在處理選區的事務上（盛杏湲 2014c, 86-88）。這代表就算是十分認真的立法委員，在立法問政上恐怕也只能心有餘而力不足。

因此，筆者認為，在上述行政部門的優勢下，立法委員為了成就一部良善與可行的法律，就必須尊重官員提供的修法意見。換句話說，本文的目的即是想瞭解，行政部門提供的意見，對於立法委員的影響力為何？

為回答這個問題，筆者決定以內容分析法來研究第八屆立法院的委員會公報紀錄，針對所有「經委員會審查過」（包含尚未審查完竣）的「重大」⁴法律提案進行判斷分析⁵，內容包括行政部門所提交給立委的部會意見報告、備質詢表現及逐條討論等階段的文字記錄。簡單來說，就是去測量行政部門對於一個提案的態度為何，以及分析其和最後立法結果的關係是什麼。

 

圖為2017年11月，時任勞動部長林美珠在委員會接受詢答畫面。圖片來源：中央社。

 

利用上述方法，筆者將自變數「行政部門對提案的態度」分為傾向贊成、贊成反對各半及傾向反對三類。另外，對照1311筆樣本的原提案條文和最後三讀通過的文字（沒有三讀視為立法失敗），將依變數「立法結果」分為幾乎一致、部分一致及立法失敗三類。希望透過這二項變數，來呈現行政部門對於立法的影響力。

 

行政院，你在大聲什麼啦？

研究結果顯示，行政部門的態度確實與立法結果有相當程度的關聯。下圖為二項變數的交叉分析，它呈現了幾個有趣的發現。若行政部門對提案表示贊成，則該提案有27.0％的機率會照案通過，另有近38％的機率會通過部分的條文，但也有三分之一強的提案，在行政部門傾向支持修正的情況下，依然落入立法失敗的局面。

 

另一方面，我們也可以很明顯地看到，若行政部門持反對修法的立場，則該提案有將近九成的機率會立法失敗，僅有2.1％的比例，在行政部門表示反對的情況下，還是能夠照案通過。筆者認為，這顯示了一個很重要的現象，也就是儘管行政部門在法律上並未有所謂的決議權，但他們在實際的立法過程中，卻對於議案通過與否具有相當程度的影響力，而這種影響力，近乎於「否決者」（veto player）的角色。也就是說，若一個法案想要順利通過，行政部門的肯認，或至少不表達反對，已成為立法成功的必要條件之一。

此外，筆者另外建立順序機率單元模型（ordered probit model），再將主提案人黨籍、召集委員、委員會成員、委員會資深程度、黨團幹部、有無行政院提案、有無黨團協商、承審委員會及會期等變數納入考慮後，筆者依然得到一致的結果。直接說結論，本文發現，行政部門的態度，尤其是抱持反對的立場，對於一個提案能否被立法院修正，有著至關重要的影響。另外還發現，行政院所提出的提案最容易被立法委員接受。

回到本文的問題，這些數據帶給我們什麼啟示呢？假設立法怠惰真的存在的話，那麼行政部門要負的責任，恐怕不比立法委員少。或許可以這樣說，如果你常常看到立法委員提出了許多令你心儀的法案，最後卻以失敗收場，那麼也許你該問責批判的，是行政部門的謹慎與保守；如果你常常看到立法委員提出了許多令你啼笑皆非的法案，或許你該感謝的，是行政部門不懼壓力、把關有力。

但真正重要與該被解決的是，行政權與立法權的權力關係為何失衡至此？筆者有幸獲得諸多國會助理的信任，透過訪談的方式，瞭解第一線政治工作者的內線消息與箇中滋味。而他們所提供的觀察，也與筆者在前面的推斷與結論相符合。以下節錄部分訪談內容（宋至晟 2018）：
 

法案的所有程序你看到的都是在立法院，可是為什麼有時候會採剎車？絕對不是立法委員踩的剎車，都是行政官員透過什麼樣的方式、手段，然後再從中制衡。……執政者挾著行政優勢，他會反過來去制衡立法，所以有時候人家會說立法院某種程度上是執政者的立法局，良心講有時候還是看的到這種影子啦。（國會助理D，國民黨）

立法權是逐漸被弱化，它會吸收很多行政機關的意見在裡面，畢竟你不是一個長期的、專業的幕僚或機關。……立委在問政，就像我們索取資料也是透過官方統計，所以行政權會慢慢獨大，是避免不了的。（原因是？）資訊不對稱、幕僚機關不足……。（國會助理E，民進黨）

 
事實上，對於國會改革的倡議和方法早就講到快爛掉。除了國會調查權的再健全、賦予立法院聽證權、擴增幕僚單位及增加不分區立法委員的人數，筆者更在乎的是國會辦公室的資源是否足夠。難道我們立法的品質和監督行政部門的重責大任，只能依靠這群政治工作者燃燒自己，等到有相當經驗累積的資深助理磨光熱情離開，再換下一群經驗不足的大學生自己摸索學習、重新來過？

 

結論：還望立委「自肥」

你大概還記得，當我們的立法院要通過「一例一休再修法」時，立委可以多認真、多迅速。電視上，一直都是那幾個政黨在議場互相大聲叫罵。而永遠不會注意到的是，坐在台下的行政官員在法案木已成舟前，說過了什麼，又同意過什麼。我們對於立法委員的不良印象，早已根深蒂固，但是不是在某些方面，卻錯怪他們了？是的，當團結的多數黨想要通過一個法案時，確實可以很有效率，但在立法院的日常，我們的眼球之外，一個立法委員的權力究竟有多大？我們遇到麻煩時找立委做選區服務，碰到困難時希望他們修法解決。做得好是應該，做不好是沒有盡心盡力、辜負人民的納稅錢。立法院雖為合議制，但就算是一個沒有政黨歧見，還獨享著立法權的國會，真的可以無所不能嗎？

本文希望可以突顯行政部門在立法院所扮演的角色，以及立法委員在立法上所面臨的困境。筆者發現，行政官員對於重大法案的成敗有著權威性的影響，他們應該獲得社會更多的關心和注視。只有先瞭解這點，才能真正釐清政治責任的歸屬所在。在台灣，行政權與立法權間的立法能力已然失衡。然而，筆者並無意主張行政部門對於立法過程的主導程度較低必然會是好的現象，而是強調二造之間的不對等關係應該獲得某種程度的改善。一個認同婚姻平權的公民或許會對行政院的保守態度感到無比失望，但換個角度思考，勞保年金給付尚能維繫，又有多少比例要歸功於行政部門對財政紀律的堅持呢？現實總是一體兩面，政治更是極端複雜。筆者相信，也只有在立法委員與行政官員不再只是表面上的平起平坐，而是雙方可以在任何議題你來我往、謀求共識，每個三讀通過的法案才會是對社會最佳的解。

至於，本文是否暗示立法院已成為行政權的橡皮圖章？當然不是。相反地，筆者希望社會能理解國會在制度面上改革的急迫性，類似於民進黨黃國書委員提案的《立法院公費助理任用條例草案》等可能的方案必須被排上檯面討論，集結眾人的智慧認真論辯有效解決問題的制度方法，橡皮圖章的說法才不會成為真實。也就是說，解鈴還需繫鈴人，唯有立法委員努力「自肥」，立法權與行政權的關係更加對等，權力分立與制衡之機能才會展現出來。

 

圖為美國憲法之三權分立與制衡示意圖。圖片來源：Mr. Testa’s Website。

 

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參考書目

• 立法院國會圖書館，2018，立法院國會圖書館: http://npl.ly.gov.tw/do/www/homePage，檢索日期：2018年4月25日。
• 宋至晟，2018，〈行政部門的資訊優勢對立法的影響力—以第八屆立法院為例〉，國立政治大學政治學研究所碩士論文。
• 余家炘，2015，〈選制變遷對立法委員連任的影響〉，國立政治大學政治學研究所碩士論文。
• 邱訪義、李誌偉，2012，〈立法院積極議程設定之理論與經驗分析：第二至第六屆〉，《臺灣政治學刊》，16（1）：1-58。
• 盛杏湲，2003，〈立法機關與行政機關在立法過程中的影響力：一致政府與分立政府的比較〉，《台灣政治學刊》，7（2）：51-105。
• 盛杏湲、黃士豪，2009，〈臺灣民眾為什麼討厭立法院？〉，《臺灣民主季刊》，3（3）：85-128。
• 盛杏湲，2014a，〈從立法提案到立法產出：比較行政院與立法院在立法過程的影響力〉，載於《轉型中的行政與立法關係》，黃秀端等著，台北：五南。
• 盛杏湲，2014b，〈選制變革前後立委提案的持續與變遷：一個探索性的研究〉，《臺灣政治學刊》，18（1）：73-127。
• 盛杏湲，2014c，〈再探選區服務與立法問政：選制改革前後的比較〉，《東吳政治學報》，32（2）：65-116。
• 黃秀端，1994，《選區服務》，台北：唐山出版社。
• 黃紀、林佳旻，2007，〈影響區域立委連任成敗之因素—事件史分析〉，《政治學報》，43：1-41。
• Dalton, R. J. 2004. Democratic challenges, democratic choices: The Erosion of Political Support in Advanced Industrial Democracies. New York: Oxford University Press.
• Fenno, Richard. 1973. Congressmen in Committees. Boston: Little Brown.

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