◎ 陳亮宇/荷蘭萊登大學區域研究所博士生

 

過去幾年來,每當重大爭議政策與法案在國會討論時(例如開放美國牛肉進口),即便社會各界反彈聲四起,執政黨籍立委亦將砲口對準自家總統與行政院1,一旦來到投票階段時,多數執政黨立委仍臣服於「黨紀」,配合政黨指示行動,引發輿論批評。2014年太陽花學運引發的話題之一:「割闌尾計畫」,號召人民使用「罷免權」割除心中的闌尾(爛委)。目前名列排行榜的,也正是幾位被貼上標籤的「黨意立委」與「馬意立委」2

 

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從當前台灣的氛圍可以感受到,許多民眾對於立法委員只聽從黨意,未能反映「民意」的現象,已經感到非常憤怒。不過,台灣的立委真的通通都是讓黨意凌駕一切嗎?除了「黨意」,代表人民的代議士,究竟還會聽誰的聲音,並依照哪些準則行動呢?

 

代議政治的邏輯:透過代表運作

相對於由人民直接涉入政治事務的「直接民主」,代議民主(政治)的基本理念在於:「由代表來行使人民意志,將可簡化政治的運作」。她的運作方式,是由人民透過某些方式產生代表,藉以表達理念,使其在政治與政策過程中受到應有的注意。由於現代民主政體的規模(例如:國土面積、人口多寡),已經超出直接民主負荷的範圍,實在不可能讓所有人都親自參與所有公共事務,因而產生了代議民主。

在從傳統君權國家邁向近代民主政治的過程裡,「代表」也成為其中的關鍵。例如說起英國,這個在中世紀即開始朝向民主制度的國家,我們一般將其民主發展描述為「國會逐漸從國王手中取得權力」的過程。早先英國憲政發展確立「非經人民同意,不得課徵賦稅」的陳述,到了17世紀初期,則逐漸發展為「沒有代表(權),就不納稅」(no taxation without representative)。這個概念,也成為18世紀,當大英帝國向北美洲殖民地徵稅時,北美十三州的領袖喊出的口號,因為他們在英國議會中沒有席位。

於是,我們可以瞭解到:一個國家的國會(立法機關),常被認為是政治體系中,最能代表人民利益、反映人民意見,也最具民意代表性的民主機關3。我國憲法第62條也表示:「立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權」。從本段討論,我們可以得到的結論是,民主政治常以代議民主的形式運行,且由人民選出來的代議士,是代議民主政治中,相當重要的一環。

 

RD_graph在代議民主的構想中,人民選出代議士(國會議員)來制定法律、監督政府。

來源:http://www.activatingdemocracy.com/three-types-of-democracy/

 

代議理論:代表誰?如何代表?

不過,代議民主本身的問題也不簡單:這些由人民選舉出來的「代表」,究竟如何代表人民?舉例來說,立法過程中,這位代議士應以全國人民的福祉為考量,還是以自己選區利益為優先?當兩者互相衝突時,代議士又該站在哪邊?以及,呼應開頭提及當前台灣「黨意立委」的現象,我們也可發問:在近代政黨政治運作下,一位代議士,有多少比率該聽政黨的指揮,又有多少比率自行判斷?她/他的自行判斷,又是根據何種民意基礎,或其他理由?

對於這些問題,古今中外有許多思想學說,試圖建構理想的代議理論。但到目前為止,不同的學說模式仍存在爭辯,也沒能提供完美解答。為方便讀者瞭解,本文在此將過往著名的幾項代議理論,簡略分為兩大模式加以討論。在兩大極端的模式中,其一為主張代議士可依照其智慧,自行在政治事務上判斷的「委任說」(trustee model of representation)。另一端,則是主張代議士必須亦步亦趨,依照選民意志行動的「託付說」(delegate model of representation)。

 

委任說:代議士擁有較高自主性的模式

首先,主張代議理論之委任模式的論者,常帶著保守主義或者菁英色彩的思想。在政治學中,較為人熟知者,莫過於18世紀,英國的政治家兼哲學家柏克(Edmund Burke)。柏克將「代表」的角色分為兩種。一種為反映選區選民要求與訓令的代理人(delegates),另一則為依據其開明的良知做出慎重判斷,作為國家整體利益的受託者(trustees)。他認為,國會議員應該考量人民普遍的福祉,而非僅僅著眼地方利益。他同時主張,那些受到幸運之神眷顧,而受到良好教育的睿智人士,應該為那些較不幸運得人謀福利4

甚至,柏克在1774年,一場對布里斯托(Bristol)選民的演講中提到:「當一個人從布里斯托當選議員後,他便不再只是布里斯托選區的議員,而是一位國會議員。當這個議員遷就選民意願而犧牲自己判斷時,是在背叛你們,而不是為你們謀福利」。但有趣的是,柏克的主張恐怕沒有獲得多數選民的認同。他的這番言論,讓他在1780年競選連任失敗。

 

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到了19世紀,英國著名的思想家約翰‧彌爾(John Stuart Mill),也分享同樣帶有菁英色彩的論調。彌爾主張,在選舉代表的過程中,那些擁有教育文憑與學位者,可以獲得四或五張選票,技術性或管理職工作者,可分到二或三張選票,普通工人則只有一張選票。他也認為,民眾會支持那些能睿智地代表他們採取行動的政治人物,而非那些單單反映選民意見的代表5

不過,此種代議的主張,也引來許多批評。最主要的質疑,就是這樣的代議模式無疑蘊含「反民主」的傾向。而且,如果如此瞧不起民眾,認為大眾是無知且易受到煽動的話,為何又讓他們選舉自己的代表?另一方面,受過高等教育的代議士,不表示就能對政治、經濟與公共事務做出較為正確的判斷,也不表示他們因此就比較具有利他的觀念,而不僅僅考量私人利益。激進民主人士如潘恩(Thomas Paine)等人因而認為,假如允許政治人物自行運用其判斷能力,則唯恐流於讓他們擁有特權,去追求他們自己的利益6

此外也值得一提的是,在這個時期,現代概念的「政黨」還未出現。因而,我們可以將代議士視為較獨立的行為者,代表人民在國會參與政治事務的權衡判斷。不過,當現代政治發展逐漸走向政黨政治的運作樣貌時,代議士與人民之間多了政黨的連結,代議理論也隨之出現變化。

 

託付說:代議士擁有較低自主性的模式

相較於委任說主張代議士擁有較高的自主性,第二大類的代議理論:「託付說」則認為,代議士應該根據選民的理念與利益來行動,以完成選民透過選舉託付(mandate)的責任。理想上,在不同法案制定與政策規劃時,代議士應瞭解其選區民眾的偏好,作為其在國會投票與決策行為的依據。例如,若民眾對某政策、法案的立場是贊同,則代議士應在國會支持該案通過,反之則傾向否決。

 

delegate-selected-for-perfect-obedience「託付說」認為代議士應該根據選民的理念與利益來行動

來源:http://necessaryandpropergovt.wordpress.com/2012/12/09/your-congressmenwomen-delegates-or-trustees/

 

相較於過往代議士獨立參與政治的情況,在近代民主政治與代議政治的運作下,「政黨」,這個集結一群共同立場與偏好,藉由提名候選人參與政治職位選舉,嘗試取得對政府及政策控制權力的組織,也逐漸成為常見的政治參與單位。政黨不僅可以匯聚利益和理念,反映政策,甄補人才,也可參與選舉以組織或制衡政府,乃在代議政治中扮演重要角色。

那麼,託付說伴隨現代政黨政治的運作邏輯,就成為一般大眾腦海常見的代議政治圖像:在由選民直接選出代議士的國家和地區,不同政黨會推派成員參與代議士選舉,爭取選民對候選人(與其所屬政黨)的支持。若是非由選民直接選出代議士,而是採行政黨名單比例代表制的國家,則由不同政黨提出各自政策與政綱,標示其意識形態與施政方針,並列出其候選人的排序名單,由人民投票選擇她/他認同的,或認為與其立場相近的政黨。代議士的當選與否,將根據所屬政黨獲得選票的比例與提名順序決定。那些贏得選舉,為政策主張取得正當化基礎的政黨,便應實踐承諾。特別是那些採行「議會內閣制」的國家,代議士(國會議員)的選舉結果,也就決定了哪個或哪些政黨,得以取得組閣(執政)權。

不過,這樣的代議理論也可能存在問題,因為她假定選民總是有清楚的、對政策問題的立場。然而,由於知識與資訊和時間有限,一般大眾很難瞭解所有問題、對任何問題都有辦法表態。那麼,面對某些選民態度分歧、或不清楚偏好排序的政策、法案與問題,代議士該如何行動呢?理想的答案,或許是代議士必須探詢選民的意見並依此行動。不過,現實運作下,無論選區民意明不明朗,代議士在無形中似乎都依循著標準的行動準則──聽從政黨指揮。在實際層次上,政黨也常利用資源利誘,或以黨紀處分,或以不再提名該代議士為下屆選舉候選人等種種手段,讓代議士配合政黨的行動。

那麼,委任說與託付說兩種代議模式,究竟孰優孰劣呢?本文在此並不驟下判斷,倒是想引一段荷蘭學者Ruby B. Andeweg與Jacques J.A. Thomassen的話,呈現兩種模式的難題,供讀者參考。他們說:代議士的行為,如果遵循由下而上,一切以民眾意見為主的邏輯,會被批評淪為民粹主義者(populist);而代議士如果遵循由上而下的邏輯,以政治人物的智慧判斷為主,又會被說是菁英主義者(elitist)。

 

我國立法院的組成:兩種代議模式的結合

回到台灣的脈絡,我國立法院的組成,可說兼具了委任說與託付說的設計。在現行113位立委中,直轄市、縣市共73人,每縣市至少1人;平地原住民及山地原住民各3人,全國不分區及僑居國外國民共34人。立委的選舉方式,為單一選區兩票制:區域立委選舉按應選名額劃分同額選舉區選出;全國不分區及僑居國外國民立法委員,依政黨名單投票選舉之,由獲得5%以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之,各政黨當選名單中,婦女不得低於1/2 。

如果說,我們期待區域立委的代議行為,能反映各選區民意,那麼全國不分區立委的設計,則加入免於選區人情包袱、私益考量的代議士,期待他們更能以專業衡量全國人民福祉,而非僅照顧某些選區利益。因而,在政黨提名不分區立委候選人名單時,通常會在名單內納入一定數量的專業人士(例如法律、財稅、環保、科技、教育、公衛)與相關群體代表(例如婦女、社福、勞工),以增添多元領域和弱勢代表。

 

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第8屆立法委員選舉全國不分區及僑居國外國民選舉票樣式

來源:中央選舉委員會

 

即便如此,我們依舊可以懷疑,這些獲得提名的專業人士,是否就足以代表所屬領域的聲音,抑或淪為政黨政治下的附庸?在某些高度爭議性的表決上,無論是否屬於立委熟悉的議題領域,當政黨祭出黨紀,要求黨籍立委選擇特定立場時,這些不分區立委往往也只能遵照辦理,而無獨立思考的空間。

 

我國立法委員的表現:黨意真的高於一切嗎?

2000年以前的國民黨長期執政時期,在一切由行政院主導之情況下,個別立委的表現空間有限。加上許多立委出身地方派系,自然有與選區利益緊密結合的傾向。該時期的國民黨立院動員能力與對黨籍立委的約束能力,遠不如在野的民進黨。由於立法委員在國會的議事表現與問政績效,幾乎是反對黨最大的舞台。因此,民進黨雖然只擁有少數的國會席位,卻發揮出比國民黨更團結的凝聚能力7

自2000年第一次政黨輪替後開始,隨著各政黨的凝聚力提升,泛藍與泛綠壁壘也漸趨明顯,少有跨陣營結盟8。學者盛杏湲對立法委員代表模式的研究顯示,一般民眾較期望立委以國家整體的利益為優先。然而,立委代表的實際面通常是:當選區利益與整體利益衝突時,立委將偏向選區利益。且即便立委偏向選區,也可能偏向選區內少部分與立委接觸的個人或團體。無政黨資源與包袱的無黨籍立委,則擁有強烈的選區代表之傾向9

而在2005年,歷經立委減半、採行「單一選區兩票制」的選制變革後,原先可能產生數個、藍綠立委皆有的選區,如今只剩下一人能勝出。因此,立委擁有比從前更大的動機和壓力,增強對選區的關注。當「立法問政」與「選區服務」無法兼顧時,立委將可能傾向犧牲前者,將時間精力多投注在選區服務。以及,相較於舊制的立委,在新選制下,當立委在選區與政黨的意見相左時,立委會更傾向以選區為重。在與選區民眾利益攸關的重要議題上,像是美國牛肉進口、證券交易所得稅的開徵,某些國民黨立委並未護衛黨的立場,反而站在選區民眾的立場與政黨對峙,或設法修改政黨的立場。根據盛杏湲的研究,此一現象在過去就有,在新選制下則更為增強10

 

結語

本文首先討論兩種代議士的代表行為模式。一種為委任說,認為代議士可以根據其知識和智慧,做出對政治事務的判斷,無須受到民意約束。另一種則為託付說,主張代議士應盡可能依照選民的意思行動。而在現代政黨政治運作下,實際面的問題,可能更常是:代議士是以選區利益或全國福祉考量,或者政黨立場與選區民眾的拔河。且就台灣立委的代表模式而言,學者的研究成果,傾向將台灣立委的代表,標示為對選區的重視,比國家利益與政黨立場多一些。

由於台灣擁有人民直選的總統,並非採行議會內閣制的國家。總統兼任執政黨黨主席的結果,自然有很大的權力,要求其政黨的代議士貫徹意志。不過,在政治領袖跛腳之後,對於其政黨代議士的約束力也會大幅減低。如今,執政的國民黨雖然掌握國會多數的席次,但隨著總統與行政院的民意支持度與信任程度大幅滑落,已使黨籍立委承受不少的選區壓力與叫罵聲。2014年7月29日,立法院召開第二次臨時會,進行第五屆監委提名人選的人事同意權表決。在29位被提名人中,有多達11位,將近三分之一的人選,遭到立法院否決。立法院此舉,彷彿狠狠甩了提名的總統府一巴掌。執政的國民黨握有立法院多數席位,卻遭到自家人打臉,也顯示總統與行政團隊已面臨很大的考驗。

從台灣的現實脈絡看來,我們可以瞭解到,政黨政治應非代議民主的全貌,更不是民主政治的全貌。除了黨意,代議士必須更努力獲取多數人民心聲,忠實反映出民意,才可能繼續獲得支持。

 

 


 

  1. 例如藍營內訌 羅淑蕾:不知為何而戰
  2. 這三位立委分別是:台北市第4選區(南港、內湖)的蔡正元,新北市第6選區(板橋區中正里等65里)的林鴻池,與新北市第1選區(石門、三芝、淡水、八里、林口、泰山)的吳育昇。
  3. 楊日青主編,2003,《兩岸立法制度與運作》,台北:韋伯。
  4. 楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯(Andrew Heywood原著),2002,《政治學新論》,台北:韋伯,頁351-352。
  5. 楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯(Andrew Heywood原著),2002,《政治學新論》,台北:韋伯,頁352。
  6. 楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯(Andrew Heywood原著),2002,《政治學新論》,台北:韋伯,頁352。
  7. 盛杏湲,2008,〈政黨的國會領導與凝聚力:2000年政黨輪替前後的觀察〉,《臺灣民主季刊》,第5卷,第4期,頁1-46。
  8. 黃秀端,2004,〈政黨輪替前後的立法院內投票結盟〉,《選舉研究》,第11卷,第1期,頁1-32。
  9. 盛杏湲,2005,〈選區代表與集體代表:立法委員的代表角色〉,《東吳政治學報》,第21期,頁1-40。
  10. 盛杏湲,2014,〈再探選區服務與立法問政:選制改革前後的比較〉,《東吳政治學報》,第32卷,第2期,頁65-116。

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代議士代表著誰?黨意凌駕代議政治?
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4 thoughts on “代議士代表著誰?黨意凌駕代議政治?

  • August 3, 2014 at 3:55 pm
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    請問除了台灣,有哪些國家在議會有用黨紀規範黨籍民代投票的作法嗎?

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    • August 11, 2014 at 3:53 pm
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      滿多的哦!例如老牌議會民主國家:英國,還有像是奧地利、加拿大、愛爾蘭、希臘、 印度、馬來西亞、紐西蘭、南非,當然還有美國等等的國家,政黨在議會裡面通常都設有「黨鞭」(Whip),扮演著類似風紀股長的角色,確保自己黨的議員會依照黨意來投票。我是用維基百科查「黨鞭」的中文與英文頁面。至於各國政黨黨紀的規範、罰則等等的,則可能要再查詢細一點的資料了~~

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  • July 30, 2015 at 4:51 pm
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    你名詞是不是有寫錯? 其一為主張代議士可依照其智慧,自行在政治事務上判斷的「委任說」(trustee model of representation)。另一端,則是主張代議士必須亦步亦趨,依照選民意志行動的「託付說」(delegate model of representation)。

    委任才是依照民意行動的
    託付是主張立委代表政黨
    委託才是主張代議士可依照其智慧,自行在政治事務上判斷的

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  • April 10, 2016 at 1:50 pm
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    請問代議士該如何獲取多數人民心聲,忠實反映出民意?當民意出現分歧時怎麼做?

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