關於核四、公投法、罷免門檻的一些小故事

◎ 陳方隅／美國密西根州大政治所博士班

 

民間版的核四公投案經過十二萬人的連署後，送到「行政院公投審議委員會」審議，不過卻於8月22日(2014)被委員們以13：0決議駁回，理由是：公投主文（「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」）與公投理由矛盾，前者是對核四持正面立場，而公投提案理由是反面立場。（新聞1、新聞2、新聞3）

不知道大家有沒有覺得很奇怪，一向主張「續建核四」的執政黨，在江宜樺一上任行政院長的時候就拋出了「停建核四」的公投議題？更奇怪的是，長期「反核」的民間團體竟然紛紛跳出來要求應該要來公投「續建核四」。類似的例子還發生在2010年，強烈反對ECFA的台聯，竟然大力推動「簽訂ECFA」的公投，而且還被贊成ECFA的政府大力駁斥。其中的關鍵很簡單：現有的公民投票法門檻規定太高，以致於可以輕易把一個議案否決。

本文主要就是要來談談，為什麼公投法被稱做鳥籠公投（而且還是法案主要起草人陳文茜自己發明的稱呼），以及一些關於公投（以及同樣嚴格的罷免門檻）往事，而這些事情都跟核四有高度的關聯。

 

Photo Credit: Michael LowellCC BY SA 2.0

 

罷免和公投的通過門檻

憲法第十七條規定：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」在法律上，前兩者主要是由「公職人員選舉罷免法」及「總統副總統選舉罷免法」加以落實，創制與複決則以「公民投票法」為主，簡單來說，前兩者是針對「人」，而後兩者是針對「事」。

要進行罷免和公投的時候，都是要先經過一定比例選舉人的提案和連署，例如罷免案需原選區2%選舉人提案和13%連署。先不提目前我們的公投和罷免在成案階段的各種問題（簡單來說，門檻相當高，而且規定的時間非常短），目前罷免和公投的「通過門檻」幾乎是一模一樣：必須要有一半的選舉人出來投票，以及投票的人當中過半數的人支持，才能夠通過公投案及罷免案。

西方主要民主國家的公共政策公投很少有設立投票率門檻。五成投票率看似不高，但事實上問題很大。若依台灣過往各級選舉的投票率，最高也不過就是75%上下（2008總統選舉76%，2012年為74%），假設我們以最寬鬆的75%最高投票率來估算，要反對一個公投提案只需要掌握25%的民眾支持，請他們不要去投票，這樣就可以輕易把公投案否決，因為投票率不到50%即視為否決。

參考閱讀：〈關於公投的6個Q&A：廢掉門檻會讓少數綁架多數？不廢才會〉。

目前為止我們已進行過六個全國性公投案，全都是因為投票數不到一半而否決。以第三案（向國民黨追討不當得利之黨產）為例，有91%的投票人贊成，但投票率不到三成。根據這篇研究，拒領公投票的人數不只和國民黨及新黨政黨票的得票數相當接近，而且在泛藍支持度愈高的鄉鎮，選民愈容易感受到「領公投票」有壓力，導致部分非泛藍支持者不敢領公投票。

「公投之所以存在，最重要的問題在於，某項議題爭議過大，代議政治系統無法針對這個問題有效代表民意，所以必須仰賴民主國家的公民行使權利，共同做出決定。爭議過大的其中原因很可能是因為贊成與反對的聲音旗鼓相當，因此更必須依靠公平公正公開的投票程序來達成一個結論。現在的公投法問題就在於，愈是爭議性高的議題，若否定者為少數人，則可以輕易使用棄權方式來將贊成的多數人的選擇給抹殺」（引自PTT鄉民的精準又中肯文章）。根據投票率來算，「贊成提案的人至少要是反對的兩倍，才不會被否決。」這就是公投之所以被稱做鳥籠公投的原因之一。（只是之一，還有許多關於提案和連署的嚴苛條件）

 

Photo Credit: Max Chu CC BY SA 2.0

 

公投和罷免的歷史故事

我國的公投法是在2003年制定。在此之前已有多次地方公投的紀錄，最早的是1990高雄後勁反中油五輕；1994貢寮鄉反核四（投票率近六成，96%反對）、1994台北縣反核四公投（投票率近兩成，近九成反對）、1996台北市反核四公投（投票率近六成，54%反對），但全都被執政者以「沒有法源依據」為由而忽略。

我國第一次立委罷免案成案也是因為核四。在1994年之前，罷免案要通過的投票率門檻是三分之一。當時就是因為反核四的運動風起雲湧（核四是在1992年由李登輝總統拍板定案，1999動工，原預計2004完工，後因民進黨短期停建而延至2006，但其後一延再延，經費一加再加，成為無底洞）。1994年6月，國民黨立委通過了核四預算案；7月，時任省議員的林義雄先生為此禁食，直到有十萬人簽名支持全國核四公投。身為反對黨的民進黨和公民團體一同向執政黨施壓，要求徹回核四建案，並同時發動罷免擁核立委。此時國民黨的反制動作很有趣，其一是發動「反罷免」民進黨立委，其二是提案大幅增加「提案門檻」為原本的十倍以上、規定罷免案不能跟其他選舉一起投票，然後把罷免成立的投票率門檻從三分之一改成二分之一。史上第一次成案的罷免案因為投票率僅兩成而被否決。

當時的立委選制還是複數選區（同一個選區選出多個人），若以得票情形來看（中選會網站只有從第三屆起算的資料，因此以1995得票來參考），被提案罷免的立委包括當時的黨團書記長林志嘉（約6萬票，4.1%）、洪秀柱（約5萬票，3.5%）和另兩人，但要罷免他們必須要台北縣選民人數212萬當中的106萬人出來投票，然後至少要53萬人投贊成。現在的縣市議員仍然是以複數選區的方式來選舉，此問題仍然存在。而現今的立委選制雖已改成單一選區，只要投票率門檻存在，政治人物永遠都是老神在在。例如新北市第一選區的吳育昇委員在2012年獲11萬票，該選區29萬選舉人，必須要有近15萬人出來投票罷免他，而上次選舉當中其他三位候選人的票數加起來只有10.5萬票。雖說政治人物完全不用擔心罷免會過，但他們還是努力加高罷免的「成案」門檻（例如吳立委就提案連署過程必須提供身份證影本，並從嚴剔除影印不清楚的連署），其實這樣的擔憂是有點不必要的。

遺憾的是，貢寮居民從1985年開始反抗，然後從1994年到現在，二十年過去，我們已經花了3300億的建造經費（全球最貴的核電廠，還不包括後續的維護、使用、處理費），核四爭議仍然未解，公投法、代議制度也都無法解決這樣的重大爭議，而且我們似乎也看不到一個整體的能源政策（尤其是替代能源）規劃，正反雙方的意見仍然僵持不下。

Photo Credit: Lennon Ying-Dah WongCC BY SA 2.0

 

公投法的制訂及公投審議委員會

江院長於今年(2014)四月間曾經表示，公投高門檻不能怪他，因為那是民進黨通過的。但事實上，當時立法院仍然以國民黨和親民黨為多數，而且通過的是國親兩黨的版本。其他版本當中，投票率不到一半視為「無效」而非「否決」的兩個提案版本都被「聯手搓掉」（參閱〈公督盟：鳥籠公投誰搞的？還原公投法立法原貌立委提案、表決狀況現形〉）。在此國民黨版本公投法當中，還規定三年內不得對同事項重新提出公投，且若是「有關公共設施之重大政策複決案經否決者，自投票結果公告之日起至該設施完工啟用後八年內，不得重行提出」。

同時，這個通過的版本還在行政院之下設置了「公投審議委員會」來審查全國性公投案，迥異於其他版本中僅由中央選舉委員會負責程序審查。縱觀各國的公投設計，這個機制的存在是有檢討空間的，因為，若一個公投議案能獲得超過十萬人的初步連署，可見其已獲得一定的認可，但是這個機制卻又再讓少數的委員來否決數十萬人的連署結果，有違公投法當中設立「連署門檻」的初衷（畢竟，設立連署門檻就是要防止大家隨意發動公投，所以規定要有許多人認可之後公投案才可以成立）。這個公投審議委員會在2010年時就否決了ECFA公投，理由是台聯提出贊成ECFA公投，但理由都是反對ECFA；最近否決了民間提出的核四公投，公投審議委員會的理由和之前一樣。其實這有點奇怪，日常生活中，我們勸人不要做某件事情，不也常常是用負面表列嗎？例如：「你再吃糖果就會蛀牙（所以不能再吃）」「你再吃宵夜就會發胖（所以不能再吃）」「你再看電視就會近視（所以不能看）」。理由是負面，但投票表決要不要繼續做這件事情，似乎並沒有矛盾。重點是，為什麼會有這樣子「正反表列」的操作呢？就是因為我們的高通過門檻所導致：公投是拿來「否決議案」而非解決爭議。至於罷免，要成案本身就很不容易，要通過也實在太難了。

一句話總結：「那麼，我們現在能做什麼？」我想，就是盡量去了解核四的正反爭論、了解公投、罷免的程序，以及各種公共議題背後的意涵吧！

 

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後記

有關於核四議題，2013年6月至8月進行的台灣選舉與民主化調查（TEDS），全台分層抽樣面訪民調有一系列的民意結果（樣本數2292，誤差為正負2%）：

1. 是否支持續建核四? 續建28.5% 停建 58.4%
2. 假如電價會漲15%，仍支持停建嗎？續建36.8% 停建50.8%
3. 外國專家說安全，仍支持續建嗎？續建47.5% 停建41.7%
4. 是否會參與核四公投? 會 65.2% 不會 26.1%
5. 公投投哪個 (上題不會即跳題)？續建21.2% 停建38.9% 跳題34.7%

出處：https://www.facebook.com/wearytolove/posts/10154054997305694?stream_ref=10

延伸議題：王宏恩，〈公投請納不在籍投票〉

本文修改自〈鳥籠公投、鳥籠罷免，以及一些核四的小故事〉，2014/4/24，發表於關鍵評論網。