浮冰下的暗流 — 淺談北極航道引發的危機與轉機

◎ 蔡榮峰/澳洲國立國家大學戰略及外交雙碩士

新加坡總理李顯龍日前談到香港情勢，認為無論是佔中運動或是太陽花運動只是徒增困擾，都無助於解決真正的問題。有趣的是，總是讓人感覺隔岸觀火的新加坡在港台運動爆發前的十年之間，卻大量吸收港台出走人才、進行經濟轉型，可說是「中國因素 」下的真正既得利益者，在東亞賽局中佔盡先機。然而，李顯龍不會主動告訴你的，是新加坡這十年賽局背後真正的隱憂；一個距離東亞千里之外，比「中國因素」影響更深遠的效應正開始發酵，那就是過去幾百年被視為夢幻航道的北極航道即將實現。

這個21世紀初葉內快速成形的歐亞新興航道，不僅令大國磨刀霍霍、區域小國摩拳擦掌，就連新加坡這個赤道國家也必須卯足全力進入北極理事會，跌破眾人眼鏡。究竟一向未雨綢繆的新加坡嗅到了什麼國際風向？北極，這個乍聽之下非常遙遠的地理名詞，又如何將成為本世紀的關鍵詞？徹底改變世界航運史、並帶來全球地緣政治大洗牌的暗流正悄悄地從冰山之間湧現。

北極海，下一個南海?

美國冰雪資料中心的2007年統計、北極理事會公布的《2009北極海運報告書》，皆預估2030年起可能因大範圍融冰而出現西北、東北兩條北極航道，宣判蘇伊士運河(位於埃及西奈半島西側)在 歐亞海運長達一個半世紀的獨佔地位即將結束。透過北極航道，西歐與東亞之間的航程將比現有的蘇伊士運河航線縮短5500公里，換句話說，往來上海與鹿特丹的船走俄羅斯沿岸的東北航道將縮短航程22%，也就是至少免去10天航程，又能避開麻六甲及中東海域等高風險區域，等同於減少30萬美金燃油與保險成本，即便走美加沿岸的西北航道也可省掉15%總航程¹。如此有競爭力的新航路再加上潛在天然資源，預計在不久的將來會促成「環北極經濟圈」的興起，範圍涵蓋北美、北歐、俄羅斯，形成另一個與東南亞各國競爭的全球海運中心，大幅改變世界與東亞的地緣政治局勢。

歐亞海運新航道，藍色路線為北極東北航道，紅色路線為經蘇伊士運河傳統航道。
圖片來源:mothership.sg

截至今年八月為止，丹麥、挪威、加拿大、俄羅斯都已經向聯合國提出北極領土、領海的主權擴張，北極八國²明爭暗鬥不說，連該區域唯一的國際政府組織北極理事會(Arctic Council)的國際地位也急速上升；去年五月於瑞典基律納(Kiruna)召開的第8次部長級會議敲定義、中、日、韓和新加坡以觀察員身分加入，若加上其他成員，北極理事會17國幾乎涵蓋所有新舊強權，成為大國新的角力場。前挪威外交部部長約納斯格斯特勒(Jonas Gahr Støre)就感嘆說，北極理事會面臨的挑戰在十年前是無人知曉，現在則是該如何面對一擁而上的各種利益折衝。

美俄國防部於去年先後各自發表了《北極戰略》、《2020年前北極發展戰略》，引起中國及歐洲高度關注。美國於原有海軍基礎上制定相關計畫，提倡以多方合作為主要形式涉入北極事務，與其北約傳統歐洲盟國共同維持北極海自由通行³；相較之下，俄羅斯的軍事化大動作則走的是另外一條路線。根據俄羅斯獨立報，俄國已完成新地島羅加喬沃機場(Rogachevo)跑道的改造工程，未來還將在法蘭士約瑟夫地群島(Franz Josef Land Islands )的格雷厄母‧貝爾島(Graham Bell Island)重建世界上緯度最高的北極圈機場，並規劃未來十年間籌建北極專屬陸海空軍部隊⁴。

中國因距離北極過遠，無實質周邊領土，所以企圖加強與北歐國家間經濟關係，以各種直接、間接國際資本的方式存在北極八國境內維護其利益。中國國家海洋局搶先於北極理事會2013年會召開前一個月公布了《國家海洋事業發展十二五規劃》，不但把北極放在前言，還特別於章節中提到北極航道的利用調查與研究、北極考察常態化 ，為第十八大三中全會決定建構「海上絲綢之路」以來，對北極規劃宣示性最強的官方文件。

去年年底中國以23.5億美元的價格，透過英商倫敦礦業公司取得丹麥格陵蘭島30年採礦權。此外，2012年8月從上海出發的中國首艘東北航道科研船雪龍號正好抵達冰島時，中坤集團以「開發休閒產業」為由欲在冰島購買300平方公里的無人土地，引起冰島政壇一時震盪而遭到拒絕，於是將目標轉向挪威。這個因劉曉波諾貝爾和平獎風波，而被中國貿易報復的小國⁵，今年夏天與中坤集團達成了一項初步協議，該集團以 約400萬美元購買挪威高緯度城市特羅姆瑟附近一大塊臨海地塊；中國還嘗試獲准在挪威最北端的斯瓦巴群島建立大型雷達天線⁶。巧合的是，拒絕賣地的冰島去年4月與中國簽成自由貿易協定，成為全歐第一個與中國簽定自貿協定的國家；一個月後的北極理事會年會上，所有北歐國家一致投票贊成中國成為觀察員，為中國打開了通往北極的大門。

北極八國地緣位置圖。圖片來源:北極戰略

百年難得的小國機遇期

目前各界評估北極航道只有夏季融冰期才能通行，然而光是能挑戰歐亞唯一航道的潛在價值與週邊天然資源，就足以引起各強權覬覦，更不用提融冰期還可能因為全球暖化而加長 。更重要的是，能從中獲得好處的可不只有大國；大國疆域再遼闊，還是必須仰賴航道上的轉運據點才能將其北極戰略付諸實現，這便是小國趁勢崛起之契機。

2004年海運路線次數統計圖，顏色越接近紅色則次數越多，紅色為200次以上。圖片來源:2009北極海運報告書

觀察北極海運路線次數統計圖，不難發現一些自古被視為「地處偏遠」的小國或小島都很有可能成為新興的歐亞轉運站，如東北航道上的挪威、冰島、俄羅斯、西北航道上的丹麥港口，都有潛力問鼎歐洲當代第一大港荷蘭鹿特丹的寶座。如同歐洲的需求與蘇伊士運河的開通造就了新加坡，也許不久的將來，世人就會以「歐洲的新加坡」稱呼其中某個島國也說不定。

十年河東十年河西，對於北極航道的出現，最為緊張的莫過於新加坡了；北極航道一旦開通，東北亞往歐洲的船將有整整一季不需經過新加坡，甚至連其他亞太國家為避開麻六甲、中東的風險，也可能選擇北走歐洲。另外，今年年初盛傳中國已決定出資在泰國南部開鑿「克拉運河」(Kra Canal)；這個號稱「東方巴拿馬」的克拉運河若成真，緬甸海直通暹羅灣，新加坡地緣優勢將形同全數被移轉給泰國，無疑雪上加霜⁷。不過，克拉運河建城最快也要到2050年，相較之下，該如何應對未來10年就可能影響星國經濟的北極航道更顯得急迫。

新加坡總理李顯龍曾語帶保留地表示「短期內還看不出影響，但長遠來說就不知道了」，新加坡最新對策是以全球重要海運國家之名，於去年5月加入北極理事會，成為理事會中地理位置離北極最遠、唯一來自熱帶地區的觀察員。日前李顯龍在新加坡國立大學校友會上提及「新加坡必須隨時放眼外在變局才能常保競爭力」時，還特別再次以北極航道對新加坡未來的影響為例，足見此事在星國領導人心中之重要性 。花費十年功夫發展航空、觀光、金融業以分散海運業所佔的GDP比重，或許在北極航道全面衝擊來臨前，新加坡仍然有機會轉型求生⁸。

北極航道對台灣的意義

風水輪流轉，對台灣來說，北極航道的意義恰好與新加坡相反，東北亞將成為東南亞、紐澳與歐洲三區之間的轉運樞紐；屆時高雄、上海、釜山、橫濱四港將有機會分食原來屬於新加坡、香港、深圳的大餅，這對台灣來說有雙重意義。

第一，台灣戰略地位上升。台灣海峽、對馬海峽、白令海峽將成為新的全球戰略衢道，夏季通行船隻倍數成長。對日本、西方國家、東協來說，台灣海峽作為國際水域要比成為中國領海來得有利，即便各國在政治上不與台灣正面打交道，該省的錢還是得省，商業間的折衝樽俎將為我國帶來另一波合作的可能性，可說是台灣與其他國家加深雙邊實質關係的良機，同時亦提高了中國武力犯台之成本。

當今全球能源戰略衢道圖。圖片來源:美國能源資訊局

第二，台灣百年海運機遇期到來，造就一府二鹿三艋舺盛況的國際地緣因素將重回這個島國。過往船隻增加之際，東北亞各港口承載轉運量勢必大增，因此台灣政府應該考慮北極航道這個千載難逢的機緣，通盤規劃時將港口未來十年發展目標設定為「世界轉口港」而不只是中國貨品的「出口港」、要做各區域大港之間的樞紐而不只是中國港埠的對口港。發展兩岸直航固然美事一樁，不過僅僅將目光放在以中國為終端的轉口貿易實在未免太妄自菲薄，畢竟連上海這全球第一大轉運港的地位也非單靠出口中國商品就能達成，未來更不可能只限於這個狹隘的目標，我們台灣又何必畫地自限？

根據歐洲航運經濟與物流研究所(Institute of Shipping Economics and Logistics)以及聯合國貿易暨發展會議（UNCTAD）「2013年海運檢視報告」(Review of Maritime Transport)的數據，全球十大海運國家之中台灣排名第9⁹，其中長榮海運、陽明海運更分別位居世界第5、第15大海運公司；聯合國貿發會的報告還指出近年全球海運開始出現明顯併購趨勢，未來全球海運可能掌握在為數不多的公司手中。

台灣的外交困境非一日之寒，雖未能與其他同屬海運十強的日中韓星一起加入北極理事會，但隨著夏季北極冰帽日益消減、圍繞著北極海域的大國博弈逐逐漸白熱化之際，國際地緣政治將迎來一波動盪，難得對台灣有利的局勢即將出現，政府若能在未來十年把關鍵發展期機幫助台灣海運業趁勢坐大，輔以轉口港發展優勢，屬於世界的台灣就能在嶄新的航海時代再次躍起。