「贏家通吃」的政治經濟學（下篇：政治因素）

◎陳方隅／美國密西根州大政治學博士候選人

 

「當今最重大的政治使命，就是要將特殊團體的利益排除在我們的公共生活之外。」       –––老羅斯福總統¹

 

前文（連結）提到，經濟發展過程當中的「貧富不均」議題已有許多論著，上篇討論完經濟的解釋之後，本文主要討論以政治過程來解釋貧富不均的論點。

 

四、不平等的民主

Bartels教授所著的《不平等的民主》Unequal Democracy: The Political Economy of the New Gilded Age一書，其最重要的論點是告訴大家「政治因素」的重要性（圖1當中箭號b），不同的政黨以及政治人物影響政策選擇，而造成美國的民主運作是一種不平等的民主（unequal democracy）。在其作品當中，Bartels主要利用幾個部份來呈現政治因素對不平等的影響。

 

首先，作者用量化統計模型證明美國的政黨政治對所得分配有顯著影響。民主與共和兩大黨的行政官員在總體經濟政策以及個人重分配等福利政策上皆有顯著差異，並非向「中位選民」（median voter）定理所預測的那樣（各黨必須爭取中間選民而使政策趨向一致）。根據參議員立法投票選擇的實證研究，同樣一州選出不同黨的議員，其政策取向差異遠大於從較保守的州和較自由的州所選出的同黨議員差異；另根據民主與共和黨執政時的經濟狀況，民主黨較能夠降低失業率與帶來經濟成長，共和黨較能降低通膨但是不平等的狀況增加。Bartels呈現出的家庭收入成長趨勢顯示，最富有的20%家戶所得成長率在兩黨執政下差不多，而收入較低的家庭在共和黨執政時成長率較低。²

其次，大眾對某項議題的信念和其政策偏好僅為低度相關。舉例來說，超過85%的美國人在調查研究中回答支持「應該盡力推動機會平等」的價值，但是針對有助於消除貧富差距的特定法案卻不一定會有高支持率。這是由於多數民眾無法理解各法案所帶來的實際後果：一個支持「平等價值」的民眾，可能因為平常不接觸政治議題，而對布希政府的大企業減稅方案表示支持。

第三，執政者只會在意有錢人以及中產階級的選票，低收入的民眾偏好無法影響到國會議員在各項分配政策相關的投票取向，因此美國的民主其實是一種不平等的民主。即使面對大眾的壓力，政治菁英仍最能影響議程和議案。像最低工資的調漲問題，當民眾皆要求調漲的時候，此議案不只被拖延，就算是較重視重分配的民主黨掌握國會，也只敢做象徵性的調整。³作者的重點是：政黨以及意識型態比起選民的偏好更能左右國會議員的立法選擇，而政黨及政治人物的政策並無法平等的照顧到所有選民。

本書以實證模型證實政治因素對經濟不平等相關政策的影響，主要的解釋變數是「政治菁英」以及其面對的民主過程（圖1當中的箭號b），而造成這個現象的原因就是經濟上的因素（箭號c）。接下來，有學者更進一步分析整個政治經濟體制當中造成貧富不均的因素。

美國家庭收入

來源：C.C. by Devendra Makkar

 

五、贏者全拿的政治

本文要介紹的第四本作品來自Hacker 和Pierson兩位教授（2010）：The Winner-Take-All Society: Why the Few at the Top Get So Much More Than the Rest of Us。他們的分析焦點專注在美國自1970年代以來的所得不平等現象，並且證明了經濟實力與政治過程相結合才是造成「貧富不均」的主要原因。

兩位作者在書中首先指出不平等的高度集中現象：財富集中至最頂端的人手中，2006年全美1%的有錢人所得佔全體收入的18%以上（1979年為全體8%，其所得為後五分之一的人所得9.6倍，2005年為17.2倍）；⁴ 其次，富有階級的財富穩定地、大幅度地增加，中產階級財富僅微幅成長，而底層階級則持續探底；第三，對非有錢人而言，經濟成長及所得分配政策帶來的收益極為有限。

為探討不平等的起因，過往的文獻已經開始挑戰經濟不平等現象當中的政治因素，但是Hacker and Pierson認為存在幾項缺失：（一）主要還是以經濟因素解釋，即科技進步帶來技術差異、市場機制適者生存的邏輯。但這無法解釋為什麼財富向極少數人集中、為什麼這個現象在美國最為嚴重。例如Top 1%和Top 2%至20%可能都是受過同樣的教育水準，但所得卻差很多；各行各業的技術差異在美國可能不是最大，但財富差距卻最大。⁵ （二）在研究方法上忽略特定少數人的不平等程度，大多採取收入五等分法作區分。⁶ （三）太過強調中位選民（median voter）定理，認為民主化賦予中位選民投票權利（以及各種社會團體組織的權利），執政者必須回應其財富重分配的需求；但是實際上稅收及福利政策卻不斷減少，如同Bartels（2008）證明政治菁英並不必然回應選民的需求。有學者則加入許多因素解釋模型的失誤，如移民太多導致中位選民收入階級下修。不過，傳統的理論對於種種的減稅、去管制化等對有錢人有利的各種政策卻仍然無法解釋其因果機制，忽略特殊利益團體和資本家對政治的影響力。（四）對「政策」的概念太狹隘，造成不平等的政策絕不只稅收、基本工資等問題，還有像金融市場的管制等等；除了對有錢人有利的立法「作為」（enactment），應該也要分析對中產階級有利的立法「不作為」（drift）。

來源：C.C. by Frits Ahlefeldt-Laurvig

兩位作者認為造成財富高度集中現象的主要原因是來自組織性利益（organized interest）的力量，簡單來說就是「金權政治」。現代民主政治不管是選舉期間或者是平時的遊說都需要巨額的經費及組織的能力，個人的影響力有限。選舉期間的政治獻金數目已經令人咋舌，競選經費每年都在攀升，但比起每年數十億美元的遊說費用也只是小巫見大巫。大多數的選民是很難被組織與動員的，而大企業與利益團體則有資源可以組織起來，在政治中心—華盛頓特區—進行各種遊說。作者舉出第一手和第二手資料論證，大公司及其利益團體除了迫使政府「通過」各項有利於自己的政策，如：免稅優惠、金融去管制化，更重要的是「阻止通過」保護勞工或者促進重分配的立法。⁷ 對政策制定者來說，回應中位選民（與社會團體）並不重要，他們必須迎合有力的特殊利益團體和資本家，以換取其政治上的支持，包括政治獻金、選舉動員及媒體效應等方面。甚至，政治家常常本身就出自於大企業。

兩位作者指出美國組織團體的變化導致不平等的惡化，這些變化包括：大型公司商會組織持續增加；兩大黨接受政治獻金數目大幅增加；能代表中產階級的利益團體持續減少，尤其是最能代表大眾在所得分配議題發聲的工會或貿易聯盟。過去三十年來，在全球化、服務取向的經濟中，資方的力量上升，但相應的工會法規未有改變，甚至反而對組織工會者不利，也沒有保護他們被隨意解雇的法規，因此工會日益消失，勞工加入工會的比例從30.4%下降到12.5%，⁸ 使工會的力量減弱，更難以向政治菁英爭取保護勞工的決策。⁹

總結來說，Hacker and Pierson認為若單以經濟因素來看，只能解釋部份的貧富差距，如果只有市場機制下的不平等，則不平等現象不會這麼嚴重。必須要加上整個政經體制的全面分析，才足以看清貧富不均的全貌。

 

六、99%大眾如何逆風高飛？

來源：新聞截圖

美國前總統Bill Clinton著名的競選口號：「笨蛋，問題在經濟！」若套用在所得分配不均的問題，只能說是對了一半。真正的問題是在經濟力量與政治過程相結合的體制。整個政治過程、決策程序已經被由金字塔頂端1%的少數菁英所控制。從以上的四本書當中我們可以看到學界對貧富不均現象的不同解釋，從經濟到政治層面，可以說是較完整呈現出分配不均的原因。然而，許多時候政府的做為、甚至一般民眾都會將貧富差距視為是「個人因素」所造成，因為新自由主義式經濟的思想已經根深柢固，整個政治經濟體制的結構問題仍然不受重視。

在不同的解釋途徑下，會有不同的改善處方，只是目前看起來還未有一套有效方式能夠平衡傾斜的財富分配機制。以本文所討論的四本作品來看，首先，從經濟因素出發，Frank and Cook（1996）對贏者全拿社會提出了幾個可能的改善方式。他們認為應該採行「消費稅」的方式，降低贏家所得到的報酬（同樣的價格能買到的東西價值減少）。不過此處仍有許多值得討論之處：第一，作者認為我們仍要維護個人自由與市場機制為經濟運作的核心，但是效率、自由與均等之間很難找到適合的平衡點，也就是說我們面臨一方面維持市場競爭機制又要限縮其中的贏家報酬的兩難。其次，消費稅的課稅方式是否影響到一般大眾的消費？降低贏家報酬的一小部份真的能對整個競爭分配機制產生多少影響？這些問題需要進一步的討論。另外作者也提出一些必要的改革包括：高等教育資源的合理配置、媒體的改革、反托拉斯法、民事訴訟法的修訂（防止巨額訴訟費）等等，在各項經濟相關政策朝向均等分配做改革。在這樣的思考邏輯下，等於承認經濟上的自由市場機制、政治上的民主過程都不必然導致最佳的資源分配與政策，而有改進的必要。但這些政經改革必須透過政治過程有所啟動，但是在政治與經濟的互動之下，可能性不高。

Hertz（2001）提出的解決方式是「消費者運動」，以消費者出發在市場上抵制惡質大企業（參見原書第七章），及提出要從企業手上「收復國家」（參見原書第十一章），幾項重要的作法包括：制定政治獻金法讓企業與政治人物之間關係透明化，防止政治人物被收買；停止從柴契爾夫人與雷根開始的「由上往下分配的經濟」及劫貧濟富的政策；政府必須把攸關重大民生的事業收歸政府管理。也就是說，她希望能破除「經濟實力—政治—貧富差距」這樣的線性關係。不過，若要以消費者運動、群眾力量去抵制大企業，我們怎麼知道哪些企業是壞的、哪些是好的？而且媒體多半控制在大財團手中，一般大眾大概只會得知企業的正面資訊。再者，國家的政策有許多不同面向，有些領域可能不一定與所得不均相關。

至於Hacker and Pierson所提出的解決辦法，如同Lieberman（2011）在Foreign Affairs上的評論所說：「兩位作者是很好的診斷師，但並非好的治療師。」我認為以上作者們提出的問題與解決方向都是正確的，但是仍然沒有說明該怎麼逆轉對中產階級不利的政治與經濟體制，而這是造成貧富差距最根本的來源。例如，Hacker and Pierson（2011）提出的方案包括：推行改革時盡量減少來自政治經濟菁英的阻力；促進更多的政治參與；鼓勵發展更多能代表中產階級的團體，讓它們能監督政府及政治過程。要做到這些目標，必須要持續對立法者施加壓力，組織工會是最重要的第一步，還要利用現代科技（例如網路）讓政府資訊及政策制定過程公開透明化，最終仍需靠組織及大眾的動員。他們認為隨著整個政經體制危機的浮現，必須要有具有遠見的政治人物去帶起相關的討論，讓改革的能量慢慢累積（keep the pot of reform simmering）。

我們都知道這些議題的重要性，要對政治人物施壓，然而，一般人仍然很難對既有的金權政治有所影響，無法撼動擁有眾多資源的組織性利益，而中產階級要動員並且形成有力量的組織則很困難。政治層面的修補方法很難啟動，經濟層面也是如此。例如Frank and Cook所提出的種種經濟及政策改革建議，或者是像許多經濟學家強調從分配面的後果提出修補方案固然是有利消除不平等的做法，但是在現行的政經體制下行政與立法部門通過類似的法案可能性很低，而且也無法處理資本主義經濟中固有的各種矛盾。

現今自由市場的邏輯已經根深柢固。或許，我們大概只能期待有愈來愈多的輿論力量（由教育家、意見領袖、公民社團、甚至是改革派政治人物等行為者帶頭），用選票去影響公共政策；而學界也必須提出更進步的經濟與政治方案供世人選擇，像市場社會主義、經濟民主制。¹⁰ 觀念的改變需要長時間的醞釀，正如同「贏者全拿政治」是作者所說的1970年代至今「三十年戰爭」才慢慢形成。99%的大眾已經發起反擊的號角，若愈來愈多人注意到不平等的嚴重性，才愈有可能迫使政治菁英作出改變。¹¹

來源：C.C. by Ben Rea

 

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延伸閱讀：

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羅賓漢悖論：「魯蛇族群」只能追求「未來的美好小確幸」嗎？

政治意識型態：台灣人左傾與反商？（上） （下）

參考書目

Bartels, Larry M., 2008. Unequal Democracy: The Political Economy of the New Gilded Age, New York: Russell Sage Foundation; Princeton and Oxford: Princeton University Press.

Card, David, 1998. Falling Union Membership and Rising Wage Inequality: What’s the Connection? NBER Working Paper No. 6520, Cambridge: National Bureau of Economic Research.  http://www.nber.org/papers/w6520.pdf?new_window=1.

Frank, Robert H. and Cook, Philip J.原著，席玉蘋譯，1996第一版。《贏家通吃的社會：當前就業與市場的現實面》，臺北：智庫出版。

Gitlin, Todd, 2011. “The Left Declares Its Independence”, The New York Times, Oct. 8^th. http://www.nytimes.com/2011/10/09/opinion/sunday/occupy-wall-street-

and-the-tea-party.html?pagewanted=all.

Hacker, Jacob S. and Paul Pierson, 2010, Winner-Take-All Politics: How Washington Made the Rich Richer–and Turned Its Back on the Middle Class. New York: Simon & Schuster, Inc.

Hertz, Noreena 2001, The silent takeover: global capitalism and the death of democracy. London: William Heinemann. 許玉雯譯，2003。《當企業購併國家：全球資本主義與民主之死》，臺北：經濟新潮社。

Krugman, Paul, 2007, The Conscience of a Liberal. New York: W.W. Norton & Co. 吳國卿譯，2008，《下一個榮景：政治如何搭救經濟》，臺北：時報出版。

Lieberman, Robert C., 2011. “Why the Rich Are Getting Richer: American Politics and the Second Gilded Age”. Foreign Affairs. Vol.90. 154-III.

Waldman, Michael, 2003, My Fellow Americans: The Most Important Speeches of American Presidents, From George Washington to George W. Bush. Naperville, IL: Sourceboks.

李仲辰，2011，〈影響美國工會組織權之《勞工自由選擇法案》介紹〉，《臺灣勞工季刊》，第26期。

姚欣進，2010a，〈尋找另一條可行的道路–市場社會主義 1〉，《台灣立報》。

姚欣進，2010b，〈尋找另一條可行的道路–市場社會主義 2〉，《台灣立報》。

陳方隅，2012a，〈「社會經濟」新思維：合作經濟的需要性〉，《台灣立報》。

陳方隅，2012b，〈資本主義的必要補充方案？ ——社會經濟概念簡介〉，《台灣立報》。