為什麼國會監督對外政策這麼重要？

◎陳方隅／美國密西根州大政治所博士候選人

 

當一個國家在外交上跟別國來往、進行各種經貿或政治的談判時，為什麼「國會」的參與及支持是重要的事情呢？政治人物最常告訴我們，任何的外交和談判都要講究效率、機密，所以總是拒絕公布資訊；又或者是，當國會提出對談判成果的異議時，又會被行政團隊反駁說如果修改已談好的條約內容，會失去信用(credibility)。

其實，政治學研究告訴我們的正好相反。在對外關係當中，像是「監督條例」這類的東西，以及國會與民意制度化的參與，都是「人民當政府後盾」最好的機制，不只能加強政府的信用，更會讓談判成果更符合民意、更貼近國家需求。

圖片來源：立法院網站，網際網路多媒體隨選視訊系統首頁

 

立法機關參與的必要性

在2000年出版的Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation一書當中，時任哈佛大學教授Lisa Martin的研究最能代表這個論點：在一個民主國家，行政機關和立法機關本來就是互相監督制衡的關係，讓立法機關參與對外政策的制定過程，行政機關才會有動機去考量民意，去想辦法談出一個涵蓋最大利益的條約出來，並且對其結果負責。如果沒有國會的監督、授權、參與，那麼一來人民不知道行政機關到底是去跟對方談了什麼，二來行政機關也沒有動機去把條約談到最好。¹

我們知道，各種談判肯定都是有捨有得，不會全然都照自己想的那樣去進行。例如，在經貿條約的談判當中，各國一定要對降稅及移除對產業的保護有所讓步，如果有國會的監督、匯整國內的各種不同意見，則行政團隊才能更了解什麼是自己可以／不可以讓步的地方，而且也才比較會去對這個經貿條約帶來的衝擊去認真處理。沒有國會持續反應民意的話，行政團隊不管在談判前或簽署後都不需要理會來自民間的聲音。

行政官員常常會這樣子告訴大家：自己很愛國、很愛自己的家鄉、一定會把條約談好、不用再有什麼監督。問題在於，口說無憑，而制度化的國會參與管道是一個政府與人民之間的可信機制（credible commitment），因為它提供了有用的資訊：一方面告訴政府官員人民的偏好為何，一方面政府也可以用這個機制來向人民保證一定會達成大家的利益，而非隨口說說。

立法院所舉行的公聽會是匯集民意、政府與人民溝通的重要雙向管道之一。

圖片來源：C.C. by Lennon Wong

 

立法機關參與能增加國際上的信用

國會的制度化參與不只是提供政府對外行為在國內的可信機制而已。在談判或與他國往來的過程，如果有國會的監督和支持，則一個政府才會更具有國際上的信用（credibility），因為對方知道你來跟我談是經過民意認證的，不會隨意憑領導人一句話就修改；而且談好之後還必須經過國會批准，如果在談判過程中兩邊亂談一通，回去肯定是會被國會打槍。在這種狀況下，才能夠談出對雙方（尤其是具有行政立法制度化參與的一方）最好的條約。

即使是有國會的監督和授權，也不是談完就沒事了。舉例來說，最近才剛完成談判並公布全部文本的「跨太平洋夥伴協定」（TPP），其所有的內容都必須經過參與的12個國家國會審查，新聞提到：「該份文本仍須通過12個國家國會審查修改，相信很多減稅或免稅條目，將在各國國會引發攻防戰。」（新聞連結）

換句話說，民意可以是談判時的重要籌碼。讓我們想像一個從0分到10分的數線（這裡的0-10無大小之分），假設我方的民意要求8分，我方評估談判底線是5分，對方的態度大概是在2分的位置。這時我方可以跟對方講說：你看我們的民意是8分，而且國會大力監督我，如果你們堅持2分的話我們把條約拿回去一定不會通過。因此，在談判過程中，有可能是愈往5分（甚至8分）的方向移動，最後結果可能會是4分、5分，甚至更靠近國內民意的一邊。另一方面，我方的行政單位也可以跟原本在8分的民意做溝通，說你看我們很努力談判並且把成果從2分變到5分了，是不是就請國內的大家接受5分的結果呢？最怕的狀況就是，政府直接拒絕承認民意，不斷指責說8分是錯的。

圖片來源：作者自製

 

國際上的談判例子

Lisa Martin教授在書中舉了丹麥的例子告訴大家他們怎麼談條約：在加入歐盟的過程，丹麥一直都受到民意及國會的積極參與，所以談判過程並不算順利，然而，也就是因為國會參與了許多的過程，已經把各種阻力助力都考量在內，加入歐盟後，丹麥成為最貫徹歐盟法令的國家。而我們政府最喜歡拿來比較的南韓，他們談FTA就是這樣談的：「先研究、再溝通，最後才立法，然後才授權談判代表上談判桌。」於是，韓國和中國的自由貿易協定FTA談了十年，2014年才完成談判，正等待送到國會審議。韓國和美國的FTA也是談了很久，甚至在談判完成後，還被「撤回」重談，等到國會通過了監督條例後才重新談成。

國會的監督對行政機關的重要性，我們可以再拿另一篇有趣的研究來討論。我們都會認為像是對外軍事行動必須要保持機密、不能公布資訊。事實上，學者指出，沒有什麼「國防布」這種東西。密西根州立大學政治系Michael Colaresi教授在2012年發表了一份研究，採用MID資料庫(Militarized Interstate Dispute)，從1970年起算共包括449起的雙邊衝突。他發現，當一個國家的民主程度愈高、監督機制愈完善（定義：新聞自由程度愈高，國會擁有對國安法案與政策的監督權，存在政府資訊揭露的法案），與他國發生紛爭時，取得優勢的機率更高、在戰爭當中發揮的戰力（傷敵總數）會更強。

圖片來源：C.C. by powerflower521

 

結論：民意是政府在外交上的後盾，不是敵人

很多時候，我們的政府官員其實都搞錯了。在外交上，民意是政府的後盾，不是敵人。國會在外交行為上制度化的參與，以及整個政體更高程度的民主化，才是讓國家利益最大化的方式。如果領導人及重要官員都把人民當敵人，而不願意吸納不同意見、不願接受監督，那麼只會在國內造成兩極對立的狀況，並讓政府推動的許多對外行為失去人民的信任。

政治學的研究告訴我們：立法與民意機關的實質參與、制度化參與，是讓對外談判結果最佳化的關鍵。如果沒有國會監督的話，行政官員就「只會想到自己」。

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