一段由愛與恨交織的故事－英國脫歐（Brexit）與英歐關係

◎蔡昀臻／荷蘭萊登大學國際關係與外交碩士

 

英國脫歐（Brexit）公投在即，2016年6月23日這天，英國人民將決定是否和歐盟「分手」，重回「單身」，掌握自己國家的命運；亦或者繼續和歐盟「在一起」，同舟共濟，想辦法克服許多複雜的「感情問題」。然而，無論分或合，決定公投的這個舉動猶如在感情中提出分手，不僅帶給英國本身一大震撼，也重重打擊了歐盟。英國與歐盟43年愛情長跑所跑出來的雙邊關係，在脫歐公投後將會如何發展，更是另一值得注意的焦點。

 

圖片來源：C.C. by Rareclass

 

為愛沖昏頭？－1973年英國入歐

身為歷史悠久的大國，日不落的大英帝國一向對自己充滿驕傲。的確，身為工業革命發源地、聯合國安理會常任理事國、世界第五大經濟體，一直以來，英國帶著高貴的氣息，持續在國際上占有一席之地。對於歐洲而言，相較於法國代表的自由爛漫，義大利的熱情奔放，德國的嫻熟工藝，英國則保持一種酷玩風格，在滿不在乎中卻表徵了菁英與進步，無形中也帶給歐洲各國一股向前進步的驅動力。

而這種滿不在乎的態度，則是來自英國對歐盟外交政策中「挑對象」的距離感原則。在歷經兩次世界大戰戰火後，英國得出的結論是：「歐洲大陸為動亂的根源，歐洲事務儘量不宜介入太深」。因此，當戰後歐陸積極推展統合運動時，英國並未將歐洲看成如美國一般「適合交往」：先是冷眼旁觀1951年歐洲煤鋼共合體（European Coal and Steel Community），再是拒絕加入1957年的歐洲經濟共同體（European Economic Community, EEC）。

英國真正考慮歐洲為「潛在交往對象」大約始於1960年代。在見到歐洲統合的種種好處，以及看著德法戰後復興之路走得穩健，蒸蒸日上後，英國為了取得經濟利益，開始「倒追」歐洲，三次申請入歐。直到1973年才贏得歐洲芳心，雙方正式交往，英國加入歐盟經濟共同體（EEC）。有趣的是，兩年後在1975年，英國也舉行了如今日般歷史性的公投，來確定民眾對當時「升級」版歐洲共同體（European Communities, EC）的「好感」。67.23%的英國人民在該次公投中投下了「YES!!」，表達對歐洲共同體的愛慕之意。看上了歐洲共同市場（common market）帶來的經濟利益，應是當時大多數英國民眾投下贊成票的重要原因。

 

若即若離的關係－英國在歐盟中角色性格

然而，即使交往了，英國還是和它的情人保持若即若離的關係。在歐盟統合（European integration）過程中，英國總是被歸類到疑歐派（Euroscepticism）的主要信徒，對歐洲各國政治、法律上的整合表達抗拒，也不滿比利時布魯塞爾的權力日漸擴增。¹外在表現最明顯的例子便是，英國至今仍堅持不使用歐元、不加入申根區、不滿歐盟稅制、反對歐盟直選總統等等。

但矛盾的是，英國仍然對它的情人擁有不可抗拒的影響力。在歐盟之中，英國其實與法國、德國並駕齊驅稱為三巨頭。根據人口比例原則，²英國是歐盟前三大人口國，享有歐洲議會中 （European Parliament）的席位前三名；在歐盟理事會（Council of the European Union），³加權計票的決策制度中，英國、法國與德國享有最高票，並在內部決策過程中，扮演關鍵性的角色。同時，在經濟上兩方互相的依賴程度深：英國45%對外貿易對象為歐盟，歐盟多國對英國則有貿易順差；在國防上歐盟能向英國成熟的國防戰術學習，英國也能和歐洲大陸手拉手防禦近期俄國擴張。

也因此，在這段關係中，兩方彼此互相需要的程度相當，並沒有誰比較愛誰，誰比誰付出更多等等的，一般情侶鬧彆扭的爭端。

 

圖為The European Commission，歐盟主要的行政機構。

圖片來源：C.C. by www.GlynLowe.com

 

賠上自尊後的崩潰

但究竟是發生什麼問題，讓這段英國與歐盟的關係失去了平衡，導致英國提分手呢？這段感情最大的糾結點，在於「自尊」的放棄。

歐盟最讓英國痛苦的，也是歐盟和其他國際組織最大的差別，即會員國有義務遵守歐盟法規，採取歐盟政策，以換取在歐盟各組織中的代表席位，進而取得政策制定影響力。同時間，歐盟擁有獨立於會員國外的歐盟法院（Court of Justice of the European Union）來確保會員國遵守條約。若會員國未履行這些責任，就會受被處以罰鍰。英國的《歐洲共體法案》甚至使某些國內法律因與歐盟法抵觸而喪失權力：⁴例如，英國法律允許國防部無償解僱服軍役的懷孕婦女，但這就不符合《歐洲人權暨自由公約》（European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms）的規範。當英國議會的立法權實實在在地、一點一滴地流失到布魯塞爾手中，這在擁有高自尊的英國人眼中，已經是刻骨銘心的痛了。

另外一項情感的煎熬，是英國在不知不覺間逐步深陷歐盟「家務事」，且被一連串的歐洲問題給折騰。自兩次石油危機後（1975年與1979年），歐盟地區之經濟發展開始放緩腳步。接著是1992年冷戰落幕後，為加快與前共產國家的社會融合，歐盟開始訂立成員國對勞工政策、社會福利的規定，強化組織架構。隨著歐盟管轄範疇擴大，變得越來越複雜，越趨技術專家治國（Technocracy），英國便越來越不安，認為它的國家主權不斷被歐盟侵蝕。特別是在兩次金融危機時（1980年與2008年），當歐盟機構需要更堅定的意志和更穩固的資源來面對困難，便相應需要國家釋出更多決定權，進而促使國家之上的力量（supranational power, 又可稱做超國家）形成，歐盟官僚主義（bureaucracy）抬頭。

而近十年來，歐盟本身更是屋漏偏逢連夜雨：2009年底歐債危機、2015年希臘退歐元區公投、難民危機、2015年及2016年巴黎連環恐攻、比利時恐攻等等。當情人狀況風風雨雨，英國也連帶受影響：提供金援、接受難民配額、擔心成為恐攻的下個對象。這些不愉快和歐元的挫折，都加深英國對歐盟的懷疑與不滿，促使英國急於尋找一個喘息機會和自己的空間。這反映在2015英國大選後首相卡麥倫（David Cameron）依選舉承諾大動作地推動脫歐公投，除了希望重新找回英國與歐盟衝突的停損點，也包含著希望歐盟自身能改變的企盼。

而讓英國民眾再也忍受不了的，便是難民潮所帶來的社會衝擊。導致英國首相卡麥倫（David Cameron）在2015年贏得國內大選後依承諾大動作地推動脫歐公投，除了希望重新找回英國與歐盟衝突的停損點，也包含著希望歐盟自身能改變的企盼。（欲了解英國公投脫歐派(Leave)與留歐派(Remain)主張，見延伸閱讀：日落何處：為什麼這次英國脫歐盟公投影響廣大？  Brexit:大英帝國，留下或離開的政治姿態）

 

分手後再做朋友？分手是會傳染的？－公投後的英歐關係

英國與歐盟的關係走到今天，面臨了一個轉捩點－究竟該不該分手？或是還能再努力看看？筆者認為，無論結局如何，英歐關係都已因公投而產生轉變，就如同提分手的情侶，傷痕已生。

即使英國留下來了，不代表英國對歐盟不再有怨言。英國與歐盟仍然需要持續和歐盟協商改革方案，要求改革落實。⁵然而英國已將籌碼梭哈，還有多少談判力量使人懷疑。英國的離不開，也只會間接代表擁歐派（Pro-Europeanism）的勝利，壓縮疑歐派未來在歐盟的空間。更者，雙方的互信基礎已然受損，未來若要合作只會更加彆扭。

倘若英國離開了，英歐關係也不會如英國想得那般美好，分手後還能繼續做朋友– 保有「單身的自由」也享受「雙身的經濟利益」。德國財長朔伊布勒（Wolfgang Schäuble）曾表態：「若英國脫歐，歐盟將不繼續給予其擁有共同市場的取得權。更何況，歐盟經濟的主力歐元區，一直以來也是在沒有英國的狀態下發展的，會受到多少衝擊仍有待評估」。事實上，英國脫歐派（Leave）廣泛討論的「脫歐後的經濟因應措施」也並不完美：若採行挪威模式（即加入共同市場而非歐盟），仍然需要繳納高額歐盟規費，約是英國現狀的94%，並且不擁有任何政策發言權；至於若仿效瑞士模式（即完全脫離歐盟），實則得費很大的力氣，來與歐盟重新簽訂各式各樣的雙邊條約。而且，歐盟至今已停止與瑞士簽署更多雙邊條約，此模式不被看好。

至於其他歐盟成員國呢？他們是否還想繼續和英國「做朋友」呢？對於單一市場中的歐盟成員國，除去經濟狀況以後所需考量的，便是在歐盟的英國人和在英國的歐盟人帶來的可能社會狀況了。該如何處理這些公民，至今尚未有詳細討論，雖然在公投後，英國還需要兩年辦理「退籍手續」以正式退出，給予這群「外籍人士」（expat）緩衝時間。但是，各個國家將會祭出不同政策，當中有善也有惡。如法國便表態並不會協助留法英人回國。許多英國人甚至開始絞盡腦汁「脫英籍」「入歐籍」，這些都有可能進一步造成歐盟的不安定。

 

 擔心無法繼續留在德國的英國人

圖片來源：德國之聲（Deutsche Welle）

 

當然，英國也可能還是會有朋友的，更可能的其中一種情況，是它會帶著其它歐盟國一起投奔自由，引發一股「分手潮」。在既有歐盟國成員中，荷蘭、丹麥、瑞典是目前預測第二波「可能脫歐」的國家。除了長期與英國維持深度貿易及投資來往，荷蘭、丹麥和瑞典也是歐盟成員國當中，和英國一樣反對集權化，並主張自由市場經濟的龍頭。如今，三個國家都已出現動搖的態度：荷蘭內部出現「Nexit」的聲音；瑞典執政黨即使支持英國留下，也表示現在的歐盟「不是之前我們所投票選出的」；丹麥更是直截了當的說：「我們支持英國留下，只是因為英國能提高我們在歐盟的談判籌碼」。

 

荷蘭的Nexit文宣。

圖片來源： http://nederlandexit.nl/home.html

 

 

彼此都成為更好的人－歐盟改革之可能性

總而言之，英國上演這場「公投分手劇」，追求的不見得只是「分」或「合」之二選一的結果。如同每一段情感關係，在一起的目的是希望雙方間相互影響，追求改變，一起成為更好的人。

英歐關係反映的，不只是持續的吵吵鬧鬧，也反映出改革（reform）的必要性。在現今全球化浪潮下，各國無法抵擋地靠近彼此，只有建立平等合作關係才能維繫世界和平，歐盟也正因此得以整合。而歐盟若要持續整合，改革便是必然。倘若能以退為進，藉此次機會革去歐盟的菁英大頭症及官僚主義，重得會員國信心，也許將能帶來更多整合的可能性。同時間，英國也必須看清事實，畢竟世界就如老鷹合唱團（The Eagles）於「加州旅館」（Hotel California）中唱的歌詞－「you can check-out anytime you like, but you can never leave」（你只要高興隨時都可以退房，但是你永遠不可能離開）。

---