從委內瑞拉看石油對國家發展的詛咒

◎李佳怡／新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際關係學院助理教授

 

位於南美洲的產油國委內瑞拉近來面臨嚴重的經濟和社會問題，通貨膨脹嚴重、物資缺乏、人民走上街頭抗爭、國會啟動罷免總統馬杜洛（Nicolás Maduro）的程序。委內瑞拉曾經被譽為「社會主義的天堂」，在前總統查維斯（Hugo Chávez）的主導下，利用生產石油的豐厚收入，推行大規模的社會及經濟政策，改善一般人民的生活。隸屬石油輸出國組織（OPEC）的委內瑞拉目前是全球第十二大產油國，其石油蘊藏量更是排名世界第一，但如今委內瑞拉卻面臨經濟瓦解的命運，要理解這個現象，可以從國際關係和比較政治中的資源詛咒（resource curse）或是石油詛咒（oil curse）理論來討論。

 

走上街頭抗議總統馬杜洛的人潮, 圖片來源

 

豐富的自然資源往往被視為是上帝的恩賜，而自然資源中的化石燃料（fossil fuels），特別是石油和天然氣，因為具有高度戰略及經濟價值，更可為一國帶來可觀的收入和國際影響力；因此若一國發現蘊含石油或天然氣，可以說是得到一筆意外之財（windfalls）。例如考慮購買力平價後的人均國內生產總值（GDP per capita, PPP） 世界第一的國家卡達，即是因為在1940年代發現石油，而從一個荒蕪的沙漠之地晉升為富有國家，人民至今享有免費的醫療及零所得稅。位於東南亞的小國汶萊也因為石油及天然氣的收入而使人民富足、免繳所得稅。非洲也有一些新興產油國，例如加彭、赤道幾內亞、查德等，也因為開採石油而漸漸脫離貧困。

儘管石油帶來經濟起飛，但經濟學者發現石油生產國的經濟成長似乎相對緩慢，此一現象被稱為資源詛咒。資源詛咒理論涵蓋好幾個面向，除了對經濟發展的詛咒，亦包含了政治及社會穩定兩大方面，簡言之，自然資源豐富的國家，常常面臨經濟發展遲緩、威權統治、以及頻繁的內戰。圖一是擷取自兩位經濟學者Jeffrey Sachs和Andrew Warner撰寫的關於經濟資源詛咒的經典文章¹，此圖清楚地顯示了自然資源和經濟成長率存在著負向關係。位於右下角的國家（如科威特和阿拉伯聯合大公國）多依賴自然資源、特別是石油出口，而他們在1970至1989年這段期間的經濟成長率幾乎為負的。相反地，左上角的國家是在7、80年代快速發展的「亞洲四小龍」，包含自然資源相對不豐富的台灣以及零自然資源的新加坡，這幾個東亞國家沒有先天的優勢，但經濟發展的速度卻令學者刮目相看。儘管亞洲四小龍在近年的經濟發展已趨緩，但筆者查閱最新資料仍發現經濟資源詛咒這個現象至今仍大致存在。

 

 

為何豐富的自然資源反而造成經濟發展的困境？文獻上大致上有四種解釋，而這四個解釋都可以在委內瑞拉這個例子得到證實。第一個原因是價錢的不穩定。礦產或化石燃料的價錢常呈現波動，特別是國際油價受到供給量及產油國之間角力的影響，漲跌幅可以超過百分之百之多。大規模的油價攀升可能對消費國的經濟造成強烈力衝擊，例如1973的石油危機即造成西方國家經濟蕭條，而大幅度的跌價則可能對產油國不利。自2014年年底以來，因為美國的非傳統油（unconventional oil，包含頁岩油）產量大增、加上沙烏地阿拉伯主導的石油輸出國組織不願減產，國際油價從每桶超過一百美元跌至五十美元以下，許多產油國的收入因此銳減，其中當然包含經濟收入主要仰賴石油出口的委內瑞拉。

其次， 石油生產國常是所謂的「食租國」（rentier state），食租國指的是政府收入主要依靠外來財源而非稅收的國家。外來財源包含了天然資源的收入及外援等，因為不是來自於人民繳交的稅金，政府對於人民的課責性（accountability）就會較低；另一方面，政府可以大幅減稅、提供大量社會福利、甚至擴張軍備，種種現象都使得人民會滿意於現狀、而缺少訴求民主化的動力，即便有發生反政府的暴動或抗爭也較易被弭平，這解釋了為何許多產油國都是穩定的君主制或是威權體制。委內瑞拉即是一典型的食租國，在查維斯的領導時期推動一連串社福政策，許多產業也被徵收成國有，社會財富重新分配的結果是人民對於政府滿意度極高，但這也增加了政府財政負擔、造成國有企業貪腐嚴重、效率不彰等問題發生。

再者，經濟學者發現自然資源生產國常患上所謂的 「荷蘭病」（Dutch Disease），荷蘭病最早是描述1970年代的荷蘭，因為生產及出口天然氣而使荷蘭賺進大量外匯、幣值因此攀升，當一國的貨幣升值時該國可以用相對低廉的價格購買外國產品，但該國的商品也因此相對變貴、不利出口，故該國經濟、特別是依賴出口為主的製造業會受到衝擊。匯率上升的情況也發生在委內瑞拉身上，過度依賴石油出口使得委內瑞拉貨幣過度升值，通貨膨脹率在去年年底達到180%，而石油跌價更因此造成致命衝擊。

最後一個原因則跟荷蘭病有高度關聯，荷蘭病是有關匯率的問題，但此病徵是其他產業的生產力和競爭力下滑、經濟因此疲弱。許多石油生產國都有這樣的現象，因為石油業仍是全球獲利最高的產業之一，因此一旦一國開始開採石油，勞動力和資本常常都被吸引到石油業，使得其他產業變得積弱不振。委內瑞拉即是如此，因為石油就佔所有出口的80%， 多數商品則仰賴進口，油價低迷使得進口商品相對昂貴，然而政府仍需付出高額的社會福利支出，政府因此陷入嚴重財政赤字，許多生活基本用品亦變成天價或短缺。除了委內瑞拉，近兩年油價下跌也大幅衝擊了俄羅斯的經濟，俄羅斯是全球最大天然氣生產國，其經濟也高度依賴天然資源出口，因此低油價使得俄羅斯經濟變得疲弱不振。

天然資源產業排擠其他產業的這種現象不僅對經濟發展有影響，亦對長遠的社會發展有衝擊。其一是人力資本會較難累積，因為石油生產國常提供較好的社會福利，人民亦可選擇進入石油產業工作，因此缺乏接受高等教育或培養個人技能的誘因。另外，社會中的性別不平等現象也較為嚴重，因為石油產業屬於第一級產業，需要較高的勞動力、亦即男性勞工為主，因此在產油國女性往往缺乏勞動參與、社會及政治地位也因此較為低落。長期研究資源詛咒的政治學者Michael Ross即發現中東國家女性地位較低不盡然是宗教的影響，事實上石油產業的蓬勃可能才是主要解釋因素²。相反地，東亞國家因為缺乏自然資源，在7、80年代經濟以出口導向的輕工業為主，女性大量地被受僱而進入職場，在具有經濟能力之後，女性的家庭及社會地位也因此提升。

 

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從以上幾點解釋來看，委內瑞拉都遭受了石油的詛咒，但危機也有可能是轉機，委內瑞拉現正面臨一個轉型的機會，因為並非所有產油國都一定會有資源詛咒的症狀，從某些擺脫資源詛咒的國家身上借鏡，學者亦提出幾點可能解決的方法。首先，從以上的討論可以看出，資源詛咒的成因往往不在於資源的豐富，而是過度依賴天然資源的收入。美國在去年超越沙烏地阿拉伯成為當今最大產油國，但很顯然地石油業不是美國經濟的主體，因此美國也並未面臨資源詛咒³。由此可見，即便自然資源或石油能帶來豐厚收入，一國也不可將經濟發展全仰仗於自然資源出口，而是應將產業多元化、提高生產力及競爭力。而其中，推動石油業私有化即是一個選項，因為私人企業以獲利為導向，因此效率一般較國有企業佳，可以避免國營公司常見的貪腐、任用私人、政治力凌駕專業等問題。

其次，政府應將石油收入透明化，資源詛咒會發生的一個很大原因是因為石油獲利常是不透明的，特別在許多開發中國家，石油多半由跨國石油公司探勘及開採，政府和這些外商的收益分配常是秘密的，因此人民無法監督石油收入的流向，而導致此筆財源可能被領導者濫用，特別是用以加強自己權力。解決這個問題的一個方式是公開石油相關的收入及其支出，減少此筆資源被濫用的可能性。另一個可行的方式是將石油收入直接分配給人民，讓獲益共享，因為石油開採有可能造成環境的破壞及對當地居民傳統生活方式的剝奪，這也是為何資源詛咒理論指出自然資源的存在會導致內戰發生，因此若居民能直接享有生產石油的盈餘，將提升政府的課責性及社會的穩定性。此舉在美國的阿拉斯加州就行之有年，該州居民每年都可分配到一筆為數不少的石油獲利分紅 。

最後一個解決資源詛咒的方式是成立主權財富基金（sovereign wealth fund），因為石油或其他礦產畢竟是不可再生的資源，一個國家不可能長久依靠此一收入，因此若能在石油獲利高時將盈餘存下來，可在日後油價下跌或石油枯竭後仍有資金可作國家或地方發展之用。現今許多國家都有成立主權基金，而許多的資產來源是石油或其他天然資源的收入，其中最成功的例子為挪威的政府養老基金（Government Pension Fund of Norway），挪威政府用這筆石油收入成立的基金作投資、並將盈餘累積以利永續經營。波灣地區數個產油國，包括沙烏地阿拉伯、卡達、阿拉伯聯合大公國的杜拜及阿杜達比等，也大力推動其他產業包含高等教育、觀光業等，目的就是以備日後不再依靠石油時國家仍有其他發展途徑。

綜上所述，資源詛咒並不是無法避免的，雖然在中東、非洲、中亞等地區以及委內瑞拉和俄羅斯等國家身上見到了石油所帶來的經濟遲緩、民主化困難、或是頻繁內戰，仍有不少盛產天然資源的國家是經濟高度發展、政治民主開放、且社會穩定和平，這取決於政府採取的國家發展策略，委內瑞拉若能趁此機會降低經濟對石油的依賴、減少公共支出、推動產業私有化、招攬外資，仍然是有可能度過此危機並擺脫資源詛咒。只是此舉往往需要有遠見的政府或領導者才能夠達成，畢竟天然資源帶來的短期收益常常令領導者短視近利，藉由大量花費來收買人心，而忽略了國家的長遠發展。

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