國際壓力與威權政體的存續

◎薛健吾／政治大學東亞研究所助理教授

書評：Foreign Pressure and the Politics of Autocratic Survival〔國際壓力與威權生存的政治學〕by Abel Escriba-Folch and Joseph Wright（Oxford University Press, 2015, Paperback, 296 pp., ISBN 9780198746997）

※本文完整版刊於台灣民主季刊第14卷第1期。

本書的兩位作者是知名的威權政治研究專家Abel Escriba-Folch以及Joseph Wright。Abel Escriba-Folch於2007年在馬德里大學獲得博士學位，目前是西班牙龐培法布拉大學的政治與社會學系副教授。Joseph Wright，於2007年在加州大學洛杉磯分校獲得博士學位，目前是美國賓州州立大學政治科學系的副教授。這本書是兩位作者將其歷年來在期刊上所合著發表的幾篇論文集合起來、更新資料之後，發展出一個統一的理論架構來解釋國際壓力如何影響到威權政體生存的成果。

本書主要想突顯過去的研究中比較少注意到的兩個重要現象：第一，為什麼威權政體崩潰後不一定會變成民主政體；第二，為什麼因為國際壓力而被推翻的個人獨裁政體常常被一個新的威權政體取代，而不是走向民主化的道路。換句話說，本書主要想回答的問題是，為什麼有些國際壓力的工具能夠有效地造成威權政體的崩潰或是民主化，而另一些國際壓力的工具比較沒有效、或甚而帶來威權化的反效果？兩位作者認為，其關鍵在於，由於威權政體的不同，使得在這些不同的威權政體中「政治領袖—政黨—軍隊—反對勢力」這四者彼此之間的競爭關係和生存邏輯也不同，因此不同的國際壓力工具對威權政體施壓的有效性也會隨著威權政體的不同而異。

圖片：最近中國政府在網路上封鎖了小熊維尼，原因是它看起來可以指涉國家領導人習近平。在全世界媒體大幅報導之後，似乎又解除了小熊維尼的禁令。圖片來自網路。

本書主要內容

本書分析五種不同的國際壓力工具（附帶條件性的援助、經濟制裁、點名羞辱、人權起訴、軍事干預） ¹ 施加在三種不同的威權政體（政黨獨裁、軍權獨裁、個人獨裁）中，並檢驗各個工具是否能夠有效達成兩種預期的效果（獨裁政權是否崩潰、獨裁政權崩潰後是否民主化）。

在1946~2010這段期間的觀察值中，作者總結的發現有幾點：第一，在面對國際壓力的時候，從政治領袖所處的「政治制度」來解釋結果，遠比從政治領袖的「人格特質」來解釋更為有效。第二，國際壓力只有在相對罕見的前提條件下才有可能造成威權政體的不穩定，而且，即使這些國際壓力能夠成功地造成威權政體出現不穩定而轉型的情況，也很少使這個轉型朝向民主化的方向發展，更多的情形是使一個新的威權政體取代了舊的威權政體。第三，轉型的過程牽涉到武力使用(如國外入侵、政變、起義，和內戰等等)的威權政體，其結果通常是由一個新的威權政體取代舊的威權政體；而轉型的過程是經由和平協商(如透過選舉或憲改)的威權政體，則比較有可能朝著民主化的方向發展。第四，如果西方世界想要透過這五種國際壓力工具來促使威權國家民主化，不僅效果極其有限、甚至是帶來反效果，而且對於雙方在經濟上或是對於威權國家的人民在人道上都是一種傷害。

主要論點

本書主要論點的建立有兩個階段。第一個階段先說明為何不同威權政體中的政治領袖有著不同的政治生存邏輯，第二個階段再說明因為在不同政體中政治領袖的生存邏輯不同所以使得國際壓力施加後所產生的效果不同。

首先是第一個階段。在威權國家中，由於缺乏正式的正當性來源，因此政治領袖必須透過兩種政策工具的使用來維持政治生存：第一，以金錢酬庸(patronage)或招納入夥(co-optation)的方式來取得反對勢力的支持，第二，以鎮壓(repression)的方式來消滅反對勢力。威權政體又可以分成三種：第一，政黨獨裁(party)的威權政體定期更換政治領袖，甚至有些國家還會定期舉行不需要靠作票或是鎮壓就可以獲勝的選舉，這類威權國家的政治領袖擁有更大的獲勝聯盟和更深的正式制度基礎，因此，其偏好的生存策略依序為「制度>酬庸>鎮壓」。第二，軍權獨裁(military)的威權政體因為擁有壟斷的武力而掌握最大的鎮壓能力，這類威權國家的政治領袖的勝利聯盟和遴選集團也最小，因此，其偏好的生存策略依序為「鎮壓>制度>酬庸」。第三，個人獨裁(personal)的威權政體其政治領袖靠著恩庇侍從的方式來鞏固他們的權力，創造出自己的個人政黨，剝奪潛在政治對手的軍權，而且在正式的制度上並沒有對他們的權力使用有明文的限制，因此，其偏好的生存策略依序為「酬庸>鎮壓>制度」。²對反對勢力來說，革命成功的機率決定了他們是否選擇起義，對政治領袖來說，下台以後被清算的機率決定了他們是否選擇鎮壓到底，各種不同的國際壓力工具由於其在改變「反對勢力」和「政治領袖」之間的相對實力上的效果不同，而影響到了推翻威權政體的成功機率。

接著是第二個階段。這些不同的威權政體的遊戲規則，直接決定了在遇到國際壓力迫使政體轉型時其政治領袖是否有辦法「在國內取得安全下莊的保證」(credible domestic exit guarantees)，也因此影響到了這些領袖面對政治改革的成本。個人獨裁政體的政治領袖由於缺乏制度性的工具來保障他們下台後的性命與財產安全（下台後被清算的機率太高），政治改革所帶來的個人成本太高，因此面對國際壓力的時候選擇抗衡到底、拒絕轉型的可能性也就更大，因此在轉型的過程中出現暴力手段的機率也較高，也使得轉型的結果比較容易由另一個新的獨裁政體所取代；反之，在軍權獨裁或是政黨獨裁的威權政體中的政治領袖，由於擁有較多制度上的保護，如軍權獨裁的政治領袖因為在民主化之後仍然可以掌握軍隊、威脅發動政變，政黨獨裁的領導者因為在民主化之後仍然可以透過政黨組織繼續在民主的選舉中取得執政的機會，因此使得這類政治領袖在政體轉型時仍然可以擁有一定的權力基礎，其個人性命與財產安全的保障較高（下台後被清算的機率較低），政體轉型對個人帶來的負面成本比較少，因此在轉型過程中願意以和平協商的方式交出權力的機率也較高，使得轉型的結果比較容易朝著民主化的方向發展。

圖片：江南所著的蔣經國傳封面。華裔美籍作家劉宜良（筆名「江南」）為蔣經國及吳國禎寫傳記之後，在美國加州遭到中華民國國防部情報局僱用的黑道份子刺殺身亡。之後引發美國政府及國會的震怒，後來的一連串決議和政策對蔣經國政權的影響非常深，包括蔣家接班路的斷絕，以及開放黨禁報禁等都與此有關聯。

由於篇幅的限制，這邊僅簡述這五種不同的國際壓力工具如何影響威權政體的政治領袖「得到國內支持的能力」和「維持鎮壓的能力」的最重要邏輯。1、當外國政府採用「附帶條件性的援助」的時候，會直接影響政治領袖可用來在正式制度下進行分配的外援多寡，因此對於依賴制度手段來鞏固統治的政治領袖較有作用。2、外國政府的「經濟制裁」減少了政治領袖利用外匯收入進行政治酬庸的能力，因此對於依賴酬庸手段來鞏固統治的政治領袖較有作用，也因此對「出口貿易」進行制裁在產油的國家鮮少發生作用，因為這類國家可以輕易地找到其他非西方國家的買主。3、外國政府的「直接點名、明講地羞辱」提高了國內反對勢力的氣勢、增加了國際組織與各國進行援助或經濟制裁的機率，也提高了政治領袖一旦下台之後因為惡名昭彰將容易淪為鬥爭犧牲品的風險，因此對於依賴鎮壓手段來鞏固統治的政治領袖較有嚇阻的作用。4、針對一國政府的「人權起訴」直接影響到了威權領袖在下台以後是否有辦法找到其他國家願意收容或提供政治庇護，所以對於下台後缺乏制度工具來保障人身安全的個人獨裁的政治領袖較有直接的利害影響。5、「軍事干預」因為個案數太少所以難以做出理論上的推論，但單純看經驗資料所呈現的結果是：由民主國家所進行的軍事干預，在個人獨裁的政體裡提高了向威權轉型的機率，而在非個人獨裁（軍權獨裁或政黨獨裁）的政體裡提高了向民主轉型的機率；由威權國家所進行的軍事干預，在非個人獨裁（軍權獨裁或政黨獨裁）的政體裡增加了向民主轉型的機率。關於本書各章的論點，更詳細的整理可見表一。

綜合討論

本書的一大貢獻在於，過去的研究通常只單獨探討某一種國際壓力的工具——如經濟威壓或是軍事干預等等——對於威權國家的影響效果，甚少將所有可能的國際壓力的工具的有效性作一個比較性的分析，特別是，各種不同的國際壓力工具的有效性其實是要跟其他不同的國際壓力選項相比才能突顯。而且本文主要依變數包含有三種可能性的現象：「威權政體未崩潰」、「威權政體崩潰後被一個新的威權政體取代」、「威權政體崩潰並走向民主化」，作者認為不應該將「威權政體是否崩潰」及「是否民主化」兩者拆開來看。

兩位作者認為本書在理論上的第二個貢獻在於，過去的文獻很少理論化地結合國際與國內因素，而本書彌補了這個不足。過去關於民主化與政體轉型的文獻一般來說可以分為兩種主要的途徑：「宏觀內外結構」的途徑關注促進民主化的結構因素，例如國際政治、經濟發展、治理表現或是自然資源稟賦等等，宏觀途徑著名的研究有Moore(1967)以及Levitsky and Way (2010)等人的論點；³「微觀策略互動」的途徑則關注政治菁英之間的協商、談判與互動，微觀途徑著名的研究有Przeworski(1991)以及Acemoglu and Robinson(2005)等人的論點。⁴兩種途徑所面臨的一個明顯的重大問題就是忽略了彼此的重要性，而本書成功地創造出了一個能夠同時橋接「宏觀」與「微觀」這兩種不同途徑的理論，可說是一個重要的理論突破。

兩位作者認為本書在理論上的第三個貢獻在於，威權政體的政治領袖在政體轉型的過程中是否可以安全下莊（是否可以免於被殺、被關或是被放逐海外）其實是影響到政體過渡的一個非常重要的原因，因為一旦在交出權力之後自己的安全是否仍然可以獲得保障絕對是每一個理性的獨裁領袖在算計上的重要考量，能夠獲得安全承諾的獨裁領袖當然比那些一旦失勢後將會受到生命或財產威脅的領袖有著更多交出政權的誘因。如果忽略這一點，幾乎就是忽略了威權政體有別於民主政體的最重要不同，也因此使得理論的發展無法取得重大的突破。本書重新把領袖是否能夠安全下莊的考量以更加理論化的方式整合進政體過渡的因果關係論證之中，是另一個突破性的貢獻。

不過，本文認為，該書雖然確實在理論上作到了幾個重要的突破，但也出現了幾個明顯的缺點，茲舉其兩個犖犖大者。第一，該書的兩位作者雖然區分出了三種不同的威權政體，並且認為在理論上這三種不同的威權政體應該對於依變數帶來顯著的不同影響，但在實際的驗證上，其實只有個人獨裁的威權政體明顯與其他兩種非個人獨裁的政體（軍權獨裁和政黨獨裁）有著不同的影響，軍權獨裁和政黨獨裁之間對於依變數的作用有什麼不同，在大部分的國際壓力工具裡其實無法清楚地區別（參見表一）。如此來看，我們只需要區分是否是「個人獨裁」或是「非個人獨裁」即可，如果將「非個人獨裁」再多加區分成「軍權獨裁」和「政黨獨裁」，在作者的理論建構中看起來是多餘的。更別說兩位作者堅持以三分法來區分威權政體，反而使得他們的理論太過複雜而難以應用（從表一的複雜程度可見一般）。一個複雜到難以應用的理論，在未來後續相關研究發展的潛力上將會備受限制是可以預期的。

從Geddes(1999)的研究出版之後，威權政體類型的三分法確實是民主化的相關研究中最常使用的方法，然而，許多的文獻已經證明，個人獨裁、軍權獨裁和政黨獨裁的三分法，其實無法捕捉到許多威權政體權力運作的重要特質，更何況幾乎所有的威權政體都可以說是這三種類型的某種程度的混合。例如Svolik(2012)的研究已經清楚地展現，這個三分法在理論上存在著非常嚴重的問題，因為這三分法完全沒有滿足一個完整的變數所應該要具有的「彼此互斥、集體窮盡」(mutually exclusive, totally exhaustive)的性質，單一政黨專政、軍人掌權和強人政治這三者完全可以任兩者或任三者同時發生，而且也都能在現實世界當中找到真實的政體為例子，因此這個分類方式在研究方法上面會有一些適用上的問題。⁵ 如何將非個人獨裁的政體進行一個同時具有「簡潔性」和「理論區別性」的分類將是未來研究可以繼續突破的重點。

本文認為該書的第二個缺點，也是個人認為該書最大的缺點，就是該書的賽局模型是有問題的，而且該書各章的驗證其實並沒有實際檢證到由賽局模型所推導出來的各種均衡結果，純粹只有驗證這五個國際壓力工具的施壓結果和威權政體是否改變、往哪個方向改變的統計關聯性而已，這就有待更多後續的研究。

圖片：幾位著名的獨裁者。C.C. by Paul Townsend

結語

筆者認為本書在理論上和在實際的政策上都可為當今的世界帶來重大的啟示。除了先前提到的理論和研究方法上的貢獻之外，在實際的政策上，本書的研究更是點明了一個攸關於我們台灣命運的重大問題，那就是，要透過各種外力將中國帶往民主化的方向發展恐怕是緣木求魚。本書指明，對於政黨獨裁的國家，除了附帶條件性的援助之外，其他所有的國際施壓工具基本上都不太有用，再加上中國本身就是一個不需要援助、而且還有能力對其他開發中國家提供援助的擁有巨大經濟實力的國家，⁶其背後隱含的意義就是基本上沒有任何的國際壓力工具可以對中國帶來民主化的壓力，這個事實對於我們研究中國的民主化應可帶來諸多的省思。