台灣民主「倒退」了嗎？回應天下雜誌《用錢買的台式民主》專題

◎曹曼資／知了新聞共同創辦人

 

天下雜誌在最近的一期（652期，2018/7/18）封面「用錢買的台式民主」，八個大字怵目驚心。文案更重批：「有錢才能參選，造成金權世襲，華人世界唯一民主國家，為何民主倒退？」出動「民主倒退」如此重量級詞彙，聽起來事態嚴重。全文圍繞著選舉經費太高、競選支出缺乏監理、政二代數量太多恐造成世襲等主題打轉。

然而，縱觀全文，我們好像沒有看到，到底何謂「台式民主」？全文隻字未提如何衡量民主的好壞？倒退又是相對何時哪種狀況而言？更沒有定義「台式」民主是什麼，如何有別於其他種（可能更好）的民主？而民主做為一種可以被用錢買賣的標的物，這個標的會是什麼？買賣如何進行？

太多好奇與疑問，讀完全文卻沒有獲得解答，反而是浮起了更大的困惑。台灣的民主真的有這麼不一樣嗎？真的是在倒退中嗎？

 

你的台式民主，不是我的民主

確認雙方對用詞的定義是討論的第一步，文中所述民主，與一般的認知有不小的差異。綜觀全文，前三篇談選舉經費及政二代的文章，提到「民主」一詞所描述的多半為「政治生態」¹，主要指涉的是選舉過程需要花錢。唯一出現類似定義的部分在第89頁：「民主政治中所講求的選賢與能」。後兩篇談鄉鎮市長現況時，使用「民主」的方式則比較接近一般政治學當中的概念，意指選舉及政治參與²。

事實上，在一般政治學當中的討論，民主政治當中，最基本的制度和程序定義其實是強調：民主代表的是人民可以當家作主，有權力去選出政府、並且參與政治過程。在最基本的制度性定義上來看，要符合民主政治的要件，必須要定期舉辦公平公正公開的選舉，來決定中央政府的領導者以及民意代表；有些定義會進一步要求政治參與必須要是平等以及普及的。例如，政治學大師 Robert Dahl 定義民主政治必須要符合兩大要件：公開競爭和包容性（政治平等和普遍性），愈是符合兩大標準才愈能被稱做「多元政體」。

以政治生態來代指民主並不是不行，然而，這樣的定義會有很大的問題：政治生態缺乏明確的定義，以及可供參照的度量標準，因此，生態是好是壞、是對是錯，都由作者坐地起價，這會讓討論無法聚焦。這個度量標準，並不一定是所有人都能接受的準則，但在討論之前，至少要有一套標準，才能知道好壞多少如何衡量，例如可以討論「台式」「很花錢」的政治生態、如何影響政治參與和平等原則，推論才會更明確。

天下專題的封面標題與內文大小標，將「台灣民主」直接等同於金錢、等同選舉風氣和政治生態惡化，不知情者大約會以為，民主的一人一票變成金錢上的一元一票，似乎花費都是不必要或罪惡的，這是一種偷換概念的寫作方式。

 

台灣民主，進步還是倒退？Polity Score 的衡量

台灣民主的表現如何？該怎麼衡量？美國智庫 The Center for Systemic Peace (CSP) 的 Polity Score，是政治學研究中很常使用的一組民主程度指標，在學術期刊當中也廣被使用。Polity Score 衡量三個面向：選舉的競爭性與開放性、廣泛政治參與、權力的制衡。分數範圍從 -10 到 10，-10 到 -6 為獨裁政體，-5 到 5 為君主政體，6 到 10 為民主政體，如果分數是 10 分，則為完全民主。

台灣的分數，自 2004 年起，一直是 10 分。

在以下的圖表當中，我們將台灣與同為「第三波民主化」的十五個國家比較。維基百科告訴我們：「第三波民主化的起點通常被認定是葡萄牙與西班牙在 1973–1974 年之間的政權轉型，其中包括南歐的希臘、拉丁美洲的巴西與阿根廷、智利等，經過了亞洲的韓國六月民主運動與中華民國臺灣省解嚴令，最後以東歐的波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、保加利亞、阿爾巴尼亞、羅馬尼亞和前蘇聯共和國與蒙古國的民主化為終點。」除了前蘇聯沒有資料之外，大家可以在圖上看到台灣（亮桃紅色）與同時期步入民主的國家相比，Polity Score 的爬升表現如何。

 

 

台灣在 Polity Score上面幾次躍進，分別是：

•    1986–1987 解嚴
•    1991–1992 終止動員戡亂/金馬解除戰地政務
•    1995–1997 第一次總統直選

而 2003–2004 的提升，在 CSP 新聞稿中的理由為媒體與學術自由。

 

自由之家的政治權利與公民自由指標

另外一個常常被使用的民主指標是自由之家（Freedom House），他們每年出版《世界自由調查報告》，調查各國的政治權利和公民自由。在報告中，有兩項主要的指標，政治權利（Political Rights）和公民自由（Civil Liberty），都是一個 1-7 的評分，與 Polity Score 相反，這兩項指標的數字越低，表示公民所享有的政治權利和公民自由越高。

 

 

從圖中可以看到，台灣在政治權利指標方面較常有波動，不像 Polity Score 評估分數幾乎是穩定上升、越來越好。近二十年內，可以看到在 2000 及 2001 年，台灣的政治權利曾經達到最好的 1 分，在接下來的幾年內又有波動，直到 2009 年才返回 1 分，直到現在。報告中解釋，在政治權利評為 1 分的國家或區域，表示人民享有廣泛的政治權利，包括自由公正的選舉。當選人可以確實掌權、政黨有足夠的競爭、反對黨在政治中扮演重要角色，且少數群體的權益也能在政治場域中被充分代表。政治權利 2 分的人民則享有稍微弱化的政治權利，可能的弱化原因來自貪污、政黨未充分發揮制衡功能，以及有瑕疵的選舉過程。

另一方面，在公民自由權利方面的表現，台灣曾在 2003 年達到最好的 1 分，在 2008 年回頭變成 2 分，到 2016 年再度回到 1 分。報告中解釋，公民自由 1 分的人民，享有廣泛的公民自由，包括言論自由、集會遊行、教育及宗教的自由。他們擁有穩健公正的司法及執法系統（包含獨立的司法體系），可以進行自由的經濟活動，人們（包含女性及弱勢族群）擁有平等的機會。公民自由 2 分則可能在以下幾個方向有些瑕疵：缺乏媒體獨立性、工會活動受到限制、對弱勢族群及女性的歧視等。

 

 

前述政治權利和公民自由的 1-7 分，其實是一個等第的概念。在年度報告當中，每個國家都會有一個總分，滿分為 100 。2018 年的報告中，台灣的分數是 93 分。亞洲最高是日本 96，台灣排在第二（另外，紐澳皆為 98）。美國的自由權利分數持續下降，目前為 86 分（2018年報告內容可參考這篇）。為什麼要用等第，而不是直接拿分數來做排名呢？請參見這一篇菜市場文〈為什麼縣市長排名不能反映真實〉。另外要補充的是，這些常用的指標，評比方式都是由評比的單位，邀請各國專家學者來進行，通常是由數位學者各自給分，去除極端值之後取平均。不同的評比方式都會有其限制存在（例如，學者專家們也不見得可以看到一個國家完整的民主實行狀況，也無法避免主觀成份存在）。

有了比較廣為人們接受的指標之後，我們才可能去討論民主政治的現況與挑戰。每個人對民主政治的定義與認知不同，可能是很正常的事，想請教天下雜誌團隊，既然認為台灣民主倒退，那就表示有高點。台灣的民主高點是什麼時候？那時的民主長什麼樣子、哪些部分比現在更好？至少，也該先給出判斷民主好壞的標準、舉出過去曾達到的民主高點，才能來討論是不是真的「倒退」了。

 

有一種燒錢，叫天下覺得你燒錢

專題的前兩篇文章中，認為選舉花的錢太多、政二代數量太多，然而，跟民主「倒退」一樣的問題是，超過多少是多？多少的選舉經費又是合理的金額？這些都無法在文中找到線索，所有的評價，都是作者自由心證，只是一味批評台灣選舉「花太多錢」。要做出價值判斷，卻沒有把標準或原則講清楚，意圖引導讀者，實非一自詡理想與公信的媒體應有的作為。

除了評論毫無立基標準之外，各項數字也有誇大甚至矛盾之處，雜誌紙本第 85 頁圖表標題指「選議員，至少 1500 萬元起跳」，網站數位互動圖表 以此為副標，文章中估算一次選戰所有議員參選人的支出，也以 1500 萬為單位，這數字僅來自公關公司經驗談，文中未提到第二資料來源或其他估計方式。而 100 頁起的四位年輕人專訪中，預估花費都在 100-500 萬之譜，我手算雜誌紙本第 84、85 頁圖表所列項目，並依照年輕人專訪中提到的開支項目估算，總花費大約在 200 萬左右，明顯與標題的「至少」1500 萬牴觸。同一文章的數字，竟前後矛盾！

 

廣告看版是選舉時的一大花費。圖為台北市吳興街一景（2010）。圖片來源：網路新聞。

 

小結

要談民主政治好還是不好、前進還是倒退，首先必須要有一個清楚定義、最好也是大多數人接受的指標。選賢與能，當然是民主政治當中的理想「結果」，但事實上民主政治的核心制度設計，是政治平等以及政治參與。透過公平公正公開的選舉、對政治職任的競爭，來決定政治權力的分配，並且確保權力不會被專斷集中。

要讓民主政治的運行更好，制度設計是其中非常重要的環節。恰巧，《經濟學人》最近有一期（2018-7-14）封面故事為 American democracy’s built-in bias，同為「民主」，經濟學人使用的就是政治討論上的定義，主題亦明確：美國選制在現今極化的選民樣貌下會造成什麼偏誤。

經濟學人的立論基準是「好的選舉制度，應該是一個可以準確反映選民偏好的制度」，而美國現行選制讓鄉村票比城市票更有影響力，這在過去美國兩黨支持者沒有城鄉差距時，尚不構成問題。但隨著選民分布的極化，當共和黨的支持者大多來自鄉村，而民主黨來自城市時，兩黨要贏得多數席次的機會，就不像從前那麼勢均力敵。當制衡的力量減弱，議題的天平也會傾斜，走向極端。文章最後，經濟學人提出了兩種可能的選制改革方法，一種是採用排序投票制，讓人們對候選人進行排序；一種是用複數選區制，即一區可以選出多位候選人。（關於選制，可參閱菜市場文：選舉制度ABC、什麼是多數決）

這樣的分析方式值得讚賞（先不管我們贊不贊同其結論以及制度選擇的倡議）：首先指明立場、定義理想目標，提出問題、概覽現況及可能惡果，最後提出解方，並說明這些方法為何更接近目標。我期許台灣媒體在製作專題的時候，也能有這樣的豐富觀點與嚴謹定義。當然，民主政治並不只有「投票」這個制度設計，政治參與也不是只有投票這一個環節。民主政治在各方面的更加精進，是我們所有人必須關注的重要課題。

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※Polity Score網站上的原始 Excel 檔、我轉好的比較方便的 tidy 形式 csv 檔案，還有轉檔跟畫圖的 R Script 都放在 Github，請自取。心情好的話請不吝給我拍手與星星，感恩！

※本文內容原出於作者臉書及Medium平台，由菜市場政治學共同編輯陳方隅重新編輯刊登。

※敬請參考：資料新聞與視覺化專頁─知了新聞Cicadata