如何看懂高雄市的債務問題？

◎廖唯傑／美國內布拉斯加大學奧馬哈校區公共行政學院博士生

 

近年來，地方政府債務的問題逐漸受到各界重視。例如苗栗縣的債務超過債限甚多，縣庫曾一度於2015年發不出公務人員薪水，引發軒然大波¹；高雄市的債務居全台之冠，近期成為選戰的攻防焦點。網路名人館長陳之漢抨擊高雄高達3,000億元的債務，恐帶來超過60億元的年利息；高雄市新聞局長張家興則表示：「陳菊市長任內舉債1,000億元，還債1,200億元，還的還比借的多。²」到底誰對誰錯？高雄複雜的債務問題應該如何剖析？筆者將一一檢視有關地方政府債務的爭點。

 

圖為市府的反駁說詞。來源：新聞截圖。

 

舉債是否必然是件壞事？

舉債是正當的融資調度工具，可在短時間內籌措資金，彌補收支差短，並支應大型公共建設開支及其他政府開銷。這些資金有機會帶來乘數效果、活絡經濟，許多公共建設也能對後代有所助益，因此，適度的舉債無可厚非 (張秀蓮，2000)。

然而，美國學界對於財政健全(fiscal health)的研究多將過高的債務視為政府出現財政困難(fiscal distress)或破產的前兆 (Brown, 1993; Kloha, Weissert, & Kleine, 2005; Maher & Nollenberger, 2009)。在美國，過高的債務也會造成政府的信用評等降級，這會使得將來的借貸更加困難或需負擔更高的利率。再者，舉債每年必須要還本付息，高雄市2007年至2017年的債務付息及事務支出總計218.12億元，每年自12.8億元至41.92億元不等，佔各年歲出的1.05%至5.19% (見圖一)，雖不及館長所說的60億元，但仍是筆不小的支出。若能有效減少債務，省下的利息支出就能運用在其他政事上。

高雄債務的現況

根據財政部公布的《106年度各級政府公共債務概況表》³，截至2017年底為止，高雄市的一年以上債務為2,416.07億元，未滿一年債務則為71.38億元，公共債務法規範之債務合計2,487.45億元，另外尚有302.94億元的自償性債務。債務數額較第二高的台北市(1,916.2億元)、第三高的新北市(1,357.31億元)高出不少。

高雄市歷年債務如圖二所示。1998年底，吳敦義卸任、謝長廷上任之際，高雄市的債務為482.45億元，然而，筆者手邊資料有限，無法確認此債務是否全數在吳敦義任期內舉借；2006年底，陳菊上任時，高雄市的債務為1,197.79億元，如前所述，2017年底的債務則為2,487.45億元，2006年底至2017年底，高雄市的債務增加1,289.66億元，但當中包含縣市合併後接收原高雄縣的債務264.2億元，若扣除原高雄縣的債務，陳菊三個任期內總計債務淨增加1,025.46億元。

根據監察院審計部歷年公布的《高雄市地方總決算審核報告》當中之收支簡明比較分析表⁴，2007年至2017年間，高雄市政府總計償還653.39億元的債務、舉借1,621.89億元的債務，淨增加的債務約1,000億元，並未見到如高雄市政府所言還債比舉債多的情形。

為什麼會出現舉新債還舊債的情形？

高雄市政府還了逾600億元的債，卻新舉了1,600多億元的債，之所以會有如此舉新債還舊債的情形，一方面可能是因為部分公債或賒借期滿，但仍未有足夠資金償還，所以透過舉新債的方式把已經到期的債務清償。另一方面則可能是借貸的利率降低，所以將利率較高的債務清償，再行舉借利率較低的債務，以減少利息支出，根據高雄市財政局的資料，106年度高雄透過舉新還舊節省了1.44億元的利息支出⁵。舉新債還舊債是常見且正當的財政手段，省下的利息支出值得嘉許，但此舉所償還的債務往往不是真的償還，僅是延緩償債的義務，並不適合當作政績宣傳。

 

債限怎麼看？

高雄市的債務雖居各縣市之冠，但最高只在2013年達到債限的83.22%，近年來也大多控制在債限的八成上下，並未像苗栗縣、宜蘭縣等縣市超出債限，也還未像新竹縣達到《公共債務法》第六條的警戒標準(債務達債限的九成)。以2017年為例，高雄市一年以上債務為2,416.07億元，債務上限則為3,052.11億元，債務僅佔債限79.16%。

到底債限是怎麼計算的？所有地方政府的未滿一年債務，皆不得超過其歲出預算的30%。一年以上債務，直轄市則和其他縣市適用不同計算標準。在2013年公共債務法修正、2014年施行之前，台北市的債限為前三年名目GDP平均數的3.6%，高雄則為1.8%，其餘縣市則為各自歲出預算之45%；2014年後，直轄市仍用前三年名目GDP之平均數作為計算基準，而其餘縣市則提高為各自歲出預算的50%。

因為縣市以歲出預算作為債限的計算標準，所以過去曾出現過有的縣市為了提高債限而虛列預算的情形。直轄市的預算規模較其他縣市大，人口也較多，故享有較高的債限，且債限隨名目GDP浮動，只要國家經濟穩定成長，債限便會逐年提高。新北市、台中市等新升格的直轄市，近年來也因2014年債限大幅提高，債務出現較高增幅。

 

縣市合併是否對高雄財政不利？

2010年，縣市合併前，高雄市的債務為1,637.52億元、人口為152.8萬人，債務除以人口數得出的人均債務(debt per capita)為10.7萬元，高雄縣的債務則為264.2億元，人口為124.4萬人，人均債務2.12萬元。2011年縣市合併後，高雄市的債務為2,032.31億元，人口為277.4萬人，人均債務為7.33萬元。

縣市合併後，高雄市吸收了高雄縣兩百多億元的債務，但債限並沒有立即調整，而是等到2014年公共債務法修正施行後才上調，致使高雄2011年債務佔債限比例從66%攀升至78%。但以人均債務來看(如圖三)，縣市合併前，高雄縣的人均債務遠低於高雄市，故合併之後，高雄市的人均債務得以大幅度下降。此外，縣市合併也同時併入了而原高雄縣的稅基、中央統籌分配稅款及補助款。縣市合併對高雄財政的影響，必須有更通盤的討論。

中央統籌分配稅款及補助款是否虧待高雄？

高雄市政府在新聞稿中指出，縣市合併初期，馬英九總統承諾補助不會少，卻跳票，才造成高雄高額舉債。筆者實際檢驗高雄歷年所分配到的中央統籌分配稅款⁶及補助款，來討論此問題。

在討論之前，必須先釐清什麼是中央統籌分配稅款跟補助款？中央統籌分配稅款是指由中央統一收取、統一分配給地方的稅款，算在地方政府的稅課收入；補助款分為一般性補助款、計畫型補助款及專案補助款，算在地方政府的補助及協助收入。簡言之，中央統籌分配稅款是地方自己的錢，但由中央收取並分配；補助款則是中央的錢，由中央補助給地方。

高雄市政府所指稱之818億元短缺，是以2011年分得的補助款(430.61億元)為基礎，計算2012年至2016年各年分得的補助款較430.61億元少多少，再加總得到的⁷。然而，2011年中央對地方的補助款總計3,693.13億元，為歷年最高，2012年總計3,198.09億元，2013年至2017年則皆在2,900億元上下。2012年後補助款總額減少，主要是因為2012年7月起，地方政府原應負擔的勞健保費改由中央直接負擔，故中央不再補助勞健保費給地方⁸。2012年後，大部份縣市分得的補助款皆不如2011年，若用高雄市政府的算法，則中央2012年至2016年也少給了新北市801億元、台北市487億元。

中央統籌分配稅款及補助款的總額每年有多有少，檢視縣市分得的比例(如圖四)會比檢視分得的數額要來的客觀。縣市合併前後兩年，高雄分得的中央統籌分配稅款比例微幅成長，補助款比例則微幅減少。以近二十年的趨勢來看，陳水扁總統任內，高雄縣市分得的中央統籌分配稅款確實較高(約佔所有縣市的16%左右)，而馬總統及蔡英文總統任內，則約12%上下；補助款的變異幅度則較大，在陳總統任內，高雄縣市分得的補助款佔所有縣市的7%到20%不等，馬總統任內，佔9%到14.5%不等，近六年則多為9%上下。

小結

舉債並不是什麼洪水猛獸，但高額的債務可能會被視為財政困難的警訊，政府每年也必須負擔還本及付息的支出。以高雄的例子來看，雖然一年以上債務未達債限，但每年逾10億元的利息支出仍不是個小數目，往後若能像2017年度一樣嘗試減債，未嘗不是件好事。

其次，從審計部歷年的《高雄市地方總決算審核報告》中可看出，高雄市近十餘年來除了2017年之外，其餘年份都是入不敷出，若高雄市能量入為出、開源節流，將舉債專用於大型公共建設，而非用於弭平收支差短，高雄的財政會更加穩健，也更能確保其財政永續(fiscal sustainability)。

再者，若能確保債務資訊公開透明、民眾及媒體對債務關心，縣市政府舉債時就會更加小心謹慎。各縣市政府在舉債建設之前，也務必做好詳實的成本效益分析(cost-benefit analysis)及償債能力分析(debt affordability analysis)，並擬定詳細的償債計畫，才不會拖垮地方財政，遭致債留子孫的罵名。

 

※謝辭：筆者特別感謝卡內基美隆大學資訊系統與公共政策博士生David Wang提供寶貴建議及協助繪製圖四。

 

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參考文獻

• 張秀蓮，2000，〈政府適度舉債無可厚非〉，《經濟前瞻》，72：26-30。
• Brown, K. W. (1993). Ten-Point Test of Financial Condition: Toward an Easy-to-Use Assessment Tool for Small Cities. Government Finance Review, 9 (6), 21-26.
• Kloha, P., Weissert, C. S., and Kleine, R. (2005). Developing and Testing a Composite Model to Predict Local Fiscal Distress. Public Administration Review, 65 (3), 313-323.
• Maher, C., and Nollenberger, K. (2009). Revisiting Ken Brown’s 10-Point Test. Government Finance Review, 25 (5), 61-66.

註釋