重陽敬老金有影響到台北市長選情嗎？

◎顏維婷／富蘭克林與馬歇爾學院政府系助理教授

 

沒有敬老金的台北市

2018年的台北市長選舉，現任市長柯文哲與國民黨候選人丁守中的選情打得難分難解，最後柯文哲以不到三千票的差距險勝丁守中。以總得票來說，柯文哲在2018年的市長選舉僅拿下58萬票，比起他2014年的85萬票短少約莫27萬票。當然，上下兩屆選舉無法直接相比，畢竟民進黨在2014年並未派候選人，而2018年有派出姚文智。但無論如何，柯文哲的市長連任之路的確走的比上次的選舉艱難，這是肯定的。

在選戰過程中，其中一個被拿出來大肆討論的議題，是重陽敬老金是否應該恢復的爭議 (新聞)? 重陽敬老金原本是年滿65歲以上的台北市民可享受的福利，只要年滿65歲，在每年的重陽節可領取敬老禮金 (實際的禮金金額隨著年齡有所不同，禮金金額也隨時間推移逐年加碼)。這項政策於1987年開始實施，在台北市行之有年，其他縣市也有各自的重陽敬老金政策。不過，在柯文哲第一任市長任期時，他砍了這項政策，使得台北市成為全台灣唯一一個沒有重陽敬老金的城市。柯文哲自己也直言，任內爭議最大的政策，就是取消重陽敬老金，因為他覺得老人們都不諒解他 (新聞連結)。這次選戰中，這個議題再次被提及，柯文哲的對手們紛紛提出要恢復敬老金的政策，柯文哲自己在掃街時也不時碰到民眾抗議，要求恢復重陽敬老金(新聞)。

 

圖片來源

 

根據台北市政府統計資料庫的資料顯示， 2014年(也就是政策還未更動時) 重陽敬老金的領取總人數有將近39萬人，柯文哲在2015年上任後旋即改變敬老金請領標準，導致從2015年開始，領取禮金人數僅剩下1萬多人。一來一往受影響的高齡選民有近38萬人，遠大於柯文哲這次選舉流失的27萬選票。一個有趣的問題是，重陽敬老金的政策變動是否有影響到柯文哲的選情? 從報章媒體的報導看來， 雖然這項政策的爭議大，但實際上是否導致選票流失仍舊是個大問號。

政治學有一些相關議題的研究，回答像這樣的發錢政策是否能轉換成政治支持?¹ 大部分的研究成果是用拉丁美洲國家為例子，總的來說，實證研究的結果顯示，發錢政策是有助於提升選民的投票率、以及對於執政黨的支持度。所以有趣的是，如果發錢有助於增加投票率與選民支持度，那像取消重陽敬老金這類發錢的政策會不會造成反效果? 換句話說，65歲以上的選民會因為柯文哲取消重陽敬老金政策，憤而在2018年轉投其他候選人或者因此不出來投票嗎?
 

實證資料: 沒影響

這篇文章試圖找資料來檢驗這個假設。由於選舉才剛過，還沒有辦法取得個體資料，因此只能從總體資料切入來看看相關性是否存在²。 中選會有提供台北市各區的投票資料，最細可以取得各村里的資料。中選會的資料讓我們可以觀察柯文哲選票在2014與2018年間於各區的變動。

另一項需要蒐集資料的變數則是因變更重陽敬老政策而受影響的選民。台北市政府的統計資料庫有我們需要的資料。嚴格說起來，柯文哲並沒有完全「砍掉」重陽敬老金，而是「更改了請領資格」，原本敬老金是全高齡市民無差異的福利，柯文哲增加了排富條款，讓這項政策變成社會救助政策，僅有低收入與中低收入的高齡老人能領取福利。因此，要知道各區有多少受影響的選民，只要將每個行政區65歲以上的老人總數 (也就是原先可以請領到福利的總人數) 減去各區於2017仍然可以領取敬老津貼的人數即可得知。由於台北市政府統計的資料最低只到行政區的層級，因此最後分析的層次只能選擇落在行政區層級。

重陽敬老金的政策爭議那麼大，這篇文章想用現有的資料初探變更重陽敬老津貼的政策是否有影響到柯文哲支持率的改變。估計選情變化有幾個指標可以使用，像是投票率(投票人數/選舉人數)、得票率(得票數/投票人數)或者支持率(得票數/選舉人數)。由於2018年民進黨有派出姚文智參選，單看柯文哲得票率的變化意義不大，因此這篇文章的依變項用的是柯文哲2014年與2018年「支持度的變化」，也就是究竟在「所有選舉人」中，選擇走出來並投給柯文哲的人在2014與2018差了多少 (得票率看的是有出來選舉的人當中多少比例投給某人，支持度看的是全體選舉人當中支持某人的比例，也有人用「催票率」來稱呼。其他討論候選人支持率的文章請見這篇)。

圖一顯示的是各行政區柯文哲2018年支持度的流失量，數字越高表示流失量越大，平均而言，2018年的選舉柯文哲的支持度掉了13%，以文山區的流失量最低、士林區最高。這些流失的選票可以歸因到幾個因素，一是選民決定不再繼續支持柯文哲而轉投其他候選人，二是選民決定不再繼續柯文哲但也不想投其他人，所以不出門投票。無論是何種原因，都會造成柯文哲的支持度下降。

 

圖一：各行政區柯文哲支持度的流失量

 

究竟重陽敬老金與柯文哲各行政區選票的流失量有無相關? 如果取消重陽敬老金真的會衝擊到各區選情，那麼我們應該觀察到的是在受重陽敬老金影響人數越多的區域，柯文哲的支持率下降就越大。我們將上述柯文哲支持度的流失率當成Y軸 (數字越高代表得票率損失的越高)，X軸放上2018年選舉受到政策影響的老人數 (數字越高代表受影響人數越多)。若是敬老金的政策真的影響柯文哲支持度，那麼我們應該觀察到這兩個變數有正相關，也就是在受影響人數越多的行政區，柯文哲的支持度下降越多。然而從圖二可以看出，這兩個變數之間的相關性極低，甚至微微呈現負相關（受影響的人愈多，支持率流失幅度不只沒有更高，反而還稍微降低），也就是說重陽敬老金的取消，雖然在媒體的呈現上似乎很具爭議，但從實際的選舉結果來看，各行政區內高齡選民的多寡並無法解釋柯文哲在這些區內柯文哲選票的流失率。我另外也有用得票率和投票率分別當作依變項，其實結果是一樣的。

 

圖二：兩變數間的相關性

 

當然，總體的資料並無法直接推斷個體的因果關係，的確有一種可能性是雖然敬老金的政策讓老人選民對柯文哲的支持度下降，但另外有一種選民(例如年輕人)因為其他原因大大增加對柯文哲的支持度，以至於一來一往之間讓總體的資料呈現無關聯性(當然這只是其中一種可能)。由於資料限制，分析最後只能落在行政區層級，導致樣本數大大下降，影響了可以推論的範圍。不過從圖二看來，取消重陽敬老金對柯文哲選舉結果的影響應該是有限的。
 

討論與結論

我們可以怎麼理解這個結果呢? 難道政治學的研究結果是錯的嗎? 這裡列舉幾種可能解釋這個結果的思考方向。

其一，雖然政治學的研究認為發錢政策會影響選民的投票行為，但目前大多數的研究集中在「正向」的變動，也就是研究多發錢給選民是否有利執政黨執政。「負向」政策變動(也就是停止發錢)的研究幾乎沒有(筆者暫時沒有找到)。我們並不知道「正向」與「負向」的政策變動是否有一樣的、只是正負方向相反的結果。從政治心理學的角度來看，「得到」與「失去」造成的效果有可能不一樣，這可能是政策取消未影響到柯文哲的原因之一。

第二，雖然政策工具改變，但政策效果並沒有實質受損。雖然柯文哲取消重陽敬老金，但他同時承諾要將省下來的錢用在更可以發揮外溢效果的政策工具上，例如補助老人悠遊卡、老人服務機構共餐的經費或疫苗注射等政策。因此對選民來說，取消重陽敬老津貼只是將福利的來源方式移轉，整體而言並沒有影響到他們的福利 (可能甚至還增加)，因此並未未因取消敬老金政策而懲罰柯文哲。

第三，那就是雖然在媒體上風風火火的討論敬老金的爭議，但其實敬老金就是每年一次的福利金，以年滿65歲的選民來說，一年可以領取的就是1500台幣。對很多選民來說，這1500元雖然拿的到很好，但一年一次的補助對生活來說總的沒有太大的助益，畢竟平均一個月才125元左右。由於政策的取消對於生活並沒有太多實質的影響、無感，以至於不會反映在投票行為上，懲罰柯文哲。

以上列舉了幾種可能解釋這個結果的原因。一定要強調的是，這篇文章分析的僅是相關性，是一個初探性的分析，在沒有更進一步的資料之前，並無法解釋哪種原因最為有說服力。不過無論如何，隨著高齡化社會的來臨，台北市65歲以上人口比率也逐年成長。2017年，有16.37%的台北市選民屬高齡人口，其實是為數不小的選民。隨著台灣逐漸邁向超高齡社會，未來高齡選民的比例只會增加不會減少。老年相關政策的更動是否會影響到老年選民的投票動向很值得多多研究。

 

---

參考資料

• 中央選舉委員會 
• 台北市政府統計資料庫查詢系統 

註釋