從國際智庫的報告淺談美國政府對中國政策的轉變

◎普麟 ／國立台灣大學政治學系碩士

從國際智庫的報告淺談美國政府對中國政策的轉變（系列三）

編按：美中兩國是現在世界上最重要的強權國家，以經濟體來說就是前兩大。然而近來兩國似乎正在走向「新冷戰」式的對抗。這樣的對抗除了在一些具體的政策面向（例如經貿政策上的衝突）之外，是否已提升到整個意識形態對決？美國各界怎麼看這樣的態勢？菁英們之間有共識嗎？本文承接前兩篇的討論，為大家做一個總結。
（系列二連結、系列一連結）

去（2018）年是中國推動改革開放40周年，在過去這段時間中國也積極吸引外資並融入國際社會，美國也對中國採取了「交往政策」，希望透過讓中國在經濟自由化的同時，也能夠間接促使政治自由化或甚至是民主化。然而，中國經濟的高速發展卻反而讓北京政府更有足夠資源投入對全球的政經擴張，像是一帶一路、經濟竊密等，以及在世界各國操縱銳實力活動。¹承接本文前兩篇對於中國因素在銳實力與經貿關係的介紹，我們在本篇將討論這樣的對抗是否已提升到意識形態層次，以及美國各界對中國的態度所形成的「新共識」。

美中兩國的意識形態對抗？

美國對於北京無論是違反WTO的貿易規則，或是中國科技公司對世界各國所帶來潛藏的國安問題，背後都反映出兩強陣營在價值上的根本性的差異。讓美國與其它民主盟友擔心的是，中國政府大力推動高科技領域發展的背後，是為了讓北京的專制政權對社會的掌握更強化與深入，甚至還能跨越國界。研究中國科技與社會控制的專家Samantha Hoffman就曾在美國詹姆斯頓基金會（Jamestown Foundation）刊物《中國簡訊》（China Brief）發表文章指出中國政府正透過「社會信用系統」（social credit system）、以及AI與大數據等技術，以達成政治控制的目的，例如由近2億個監視器與人臉辨識科技所組成的「天網」（Skynet）監控系統。²德國歐洲文化與神學學院研究員鄭國恩（Adrian Zenz）也分別於2018年5月與11月在《中國簡訊》期刊撰文指出，根據他所蒐集到包括新疆當地政府的再教育營（re-education camp）建造與採購標案，以及警政、獄政與司法經費的大量增加等資料，正是北京政府對當地維吾爾族人進行監禁與思想改造最有力的證據之一，他更指出新疆早已成為中國啟用大規模科技監控系統的試驗場。³

然而這樣的場景並非只發生在中國，中興通訊在委內瑞拉就與馬杜洛（Nicolás Maduro）政府合作打造用以監控人民的系統，透過發行新版身分證「祖國卡」（Fatherland Card）與建置資料庫來追蹤人民的行為與各種紀錄。⁴這也反映出中國在發展國內的監控系統與「社會信用系統」的同時，也對外輸出技術與具有中國特色的社會控制模式。根據美國智庫自由之家（Freedom House）發布的《2018年網路自由報告》（Freedom on the Net 2018），中國不但網路自由在全球倒數第一，甚至還藉由輸出基礎建設與資通訊設備，將這套透過高科技技術來達成社會監控的模式出口至這些一帶一路國家，間接鞏固當地的威權統治，自由之家更將這樣的發展稱為是數位威權（Digital Authoritarianism）的崛起。⁵

自由之家稱中國的數位威權主義正威脅全球民主，從圖中可以發現世界上許多非自由國家往往與中國關係密切，像是東南亞、中亞國家，以及委內瑞拉（圖片來源：DW）。

在歐洲，由德國全球與區域研究中心（German Institute of Global and Area Studies, GIGA）與多所知名大學及研究機構共同組成了「國際威權擴散與威權合作」（IDCAR）研究社群。⁶其研究成果指出，中國對於許多發展中國家的領導人不但具有經濟上的吸引力，與北京進行政治結盟也相當符合其國內外利益；⁷同時還提到一黨專制的中國相較於俄羅斯而言，傾向對其它威權國家展現出更多的合作行為。⁸ （針對中國影響力後果的研究也有不少，例如有研究發現，中國在非洲南撒哈拉（Sub-Saharan）國家當地的礦業投資其實並未創造更多的就業機會，反而還因為引入中國勞工而對當地勞動就業產生排擠現象，影響當地的政局。⁹）

此外，《民主期刊》（Journal of Democracy）2015年的專刊「走向全球的威權主義」（Authoritarianism Goes Global）也有文章提到，無論中國的目的為何，其經濟實力與不附帶人權條件的外交援助對於發展中國家而言更是一個在西方援助之外，具有誘因的選擇，這些來自北京的資金也讓當地的領導人更能夠拒絕西方的自由民主價值。¹⁰

美國普林斯頓大學教授范亞倫（Aaron L. Friedberg）在日本笹川平和財團（The Sasakawa Peace Foundation）發表的報告中指出，相較於在短期內威脅區域和平與穩定的俄羅斯，一樣是專制政權的中國其對外政策以及威脅更多是反映在其經濟實力與統戰，並對以美國為首的西方自由秩序形成更為長期的挑戰。¹¹德國全球公共政策研究所（Global Public Policy Institute, GPPi）與墨卡托中國研究中心發表的報告強調，除了發展中國家，中國的政經影響力也已在歐洲進行擴張，並呼籲歐盟國家應該團結並正視這個問題，才能捍衛歐洲所共享的價值與利益。¹²2019年，美國國家情報總監丹·科茨（Dan Coats）在該年度《世界威脅評估報告》也提到，北京的領導人正試圖證明中國模式的威權資本主義相較於西方世界的自由民主價值是一個更好的選擇，中國與西方的差異不僅僅是在物質或經濟利益，而早已走向意識形態層次的對抗。¹³

美國社會對中國政策的新共識

2019年是美中建交40週年，國際上許多專家或學者也紛紛對美中40年來的交往進行反省。去年11月底，美國史丹福大學胡佛研究所（Hoover Institution）發表了研究報告《中國影響力與美國利益：提高建設性警惕》（Chinese Influence & American Interests: Promoting Constructive Vigilance），由民主化研究專家Larry Diamond與亞洲協會美中關係中心（Center on U.S.-China Relations, Asia Society）主任夏偉（Orville Schell）共同主筆，內容詳述中國如何利用美國民主社會的開放性於過去數十年來大舉滲透，從政治圈、學界與智庫，到媒體、企業都可以看見中國的政治影響力，報告更要求美國政府應該對此「提高建設性警惕」。由於參與該報告的中國研究專家超過30多位，許多人過去都是被視為是美國應與中國進行建設性交往的支持者（俗稱的擁抱熊貓派），以及所謂重量級的「中國通」，像是黎安友（Andrew J. Nathan）、沈大偉（David Shambaugh）、Elizabeth Economy與葛來儀（Bonnie Glaser），甚至還有知名的政治學者福山（Francis Fukuyama），因此被輿論界視為是「美國一整代中國專家的覺醒」。

《中國影響力與美國利益：提高建設性警惕》報告的內容不但揭露中國對美國社會的長期滲透與統戰，也代表了美國一整個世代中國專家的反省與「覺醒」（圖片來源：Stanford Daily）

然而，學界對中國政府的態度是否也反映在美國政策圈呢？沈大偉於去年9月在「中美聚焦」網站上發文指出，雖然美國的共和黨與民主黨在對中政策上的具體細節能有所差異，但川普政府上任後接連發表的《國家安全戰略》和《國防戰略報告》都將明確定義中國為美國的戰略競爭對手，因此他認為如果沒有獲得跨黨派的支持就不可能制定出這樣的策略。他還認為由於川普對中國的強硬態度也得到了國會的支持，顯示美國國會兩黨在中國政策上已經很明顯形成了新的共識。¹⁴美國喬治華盛頓大學教授Robert Sutter（2018）更進一步指出美國國會兩黨在2018年更為直接批判中國對美國及其利益的威脅，並支持美國政府對中國採取更強硬的反制手段，甚至當川普可能對北京政府的壓力減輕時（例如解除對中興通訊的制裁），還遭到部分國會議員的反對。¹⁵因此，美國國會對中國的態度，幾乎可以說是跨黨派且與美國《國家安全戰略》以及《國防安全戰略》站在一致的立場。

美國官方也由國防部於2018年底發表了《Assessment on U.S. Defense Implications of China’s Expanding Global Access 》報告，對於中國在軍事與其它手段之擴張所造成的影響與美國的回應進行了全面評估。

雖然美國國務卿Pompeo曾説：「美國並沒有對中國發動冷戰或者實施圍堵政策。」但他也點名包括中國在南海的軍事化行動、打壓台灣的外交空間，以及壓迫國內宗教自由與迫害維吾爾族人等侵犯人權行為等狀況早已引起美國強烈的不滿。¹⁶由於美國對中國除了發動貿易戰，還發起了包括科技戰與法律戰等幾乎是全面性的對抗，因此才會有媒體與學者用「脫鉤」（decoupling）、「圍堵」（containment），或甚至是「新冷戰」（New Cold War）等概念來形容或討論當前的美中關係。¹⁷

但正如同美國國家安全委員會亞洲事務高級主任博明（Matt Pottinger）於2018年9月在華府的中國大使館的演講上，就直接表明美中現在已經是「競爭」（competition）關係，他還特別強調：「自由和競爭的概念為美國民主跟市場經濟的核心；不承認美中為競爭關係，只會引起誤解跟失算。」而這句話也可以說是為這兩大強權的關係，下了一個暫時的最佳註解。（會說中文的博明還特別用中文說出《論語》的名言：「名不正，則言不順；言不順，則事不成。」）因此，從國際智庫近年針對中國的研究報告可以發現，川普政府對中國所採取的政策或反制作為並非毫無研究根據，相反的，已有非常多的研究報告支持。這也是為什麼中國議題能在國會獲得跨黨派的支持，甚至在美國泛政治圈與學界也已形成如此的共識。¹⁸

美國官方於2019年3月在臉書上貼出美國白宮國安會資深主任博明在所羅門群島的照片，被發現站在旁邊的人（右三）竟是外交部次長徐斯儉，外交部也在臉書分享該照片並稱兩人是在一起商討台美合作事宜。這在過去是較少見到的狀況，因為美國的行政部門通常不太會主動公開（甚至會禁止公開）與我國官員的互動狀況，但近期有愈來愈頻繁主動釋出消息的現象，尤其在社群網站上。

後記

 美國政界、學者與智庫對中國的態度，是經歷了數十年的交往與反省才出現如此轉變，雖然即便仍有學者或政治人物對北京政府懷抱著期待，但無論是官方或民間社會都不再認為過去的交流模式是持續可行的。甚至，如此的轉變也反映在川普政府上任後美台交流的升溫，包括雙方高層官員的頻繁互訪、《台灣旅行法》（Taiwan Travel Act）與《2018年亞洲再保證倡議法》的生效等，不但有利於台灣的對外參與，更讓台灣在面對北京政府強硬且有敵意的作為時獲得國際支持。

然而，在台灣的部分政黨、政治人物與媒體長期以來的宣傳之下，讓許多台灣民眾對中國的經濟發展至今仍相當樂觀與期待，甚至認為唯有擁抱中國才是台灣發展的活路。這樣偏差的認識與理解，也讓民眾對於國際社會對中國當前的態度與作為，不但缺乏足夠的認識，甚至還存有部份民眾對台美的交流密切是持疑的態度，造成台灣社會在面對中國時常出現「失敗主義」的論調。

由於中國始終未放棄對台灣社會與主權的滲透及侵併，因此，台灣社會大眾唯有正確認識中國與世界（特別是中國對台各種手段背後的政治意圖），才有助於整體社會建立起屬於台灣的國際觀，也才能支持政府推動各項有助提升台灣國際地位的對外政策與作為。

蔡英文總統於3月底出訪南太平洋國家，在過境夏威夷時還視訊參與美國傳統基金會（Heritage Foundation）在華府所舉辦的座談會，主持人為傳統基金會會長Kay Coles James，與談人包括傳統基金會創辦人Edwin Feulner、聯邦參議院外交委員會亞太小組主席Cory Gardner與眾議員Ted Yoho，反映台美關係近幾年的日益升溫（傳統基金會直播截圖）。

系列1：中國的銳實力大平台：統戰、「大外宣」與假新聞

系列2：國際專家怎麼看中國經貿？一帶一路、經濟竊密與貿易戰

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