從IMF與金融危機談國際組織、偏差治理、與全球危機：兼論對WHO處理武漢肺炎危機(COVID-19)的問題

◎張珈健／政治大學東亞研究所博士後研究員

 

自2019年底伊始，爆發自武漢的新型冠狀病毒（COVID-19、武漢肺炎）開始在全中國肆虐，並在2020年3月席捲世界導致全球大流行病危機（pandemic）。截至5月17日止，全球超過210個國家或地區受到侵襲，超過466萬人確診、死亡人數超過31萬。這場危機除了讓人們重新思考「防疫國家能力」與「民主、獨裁體制孰優」等問題，更直接引發了全球衛生治理的論戰，其中的關注焦點便是「世界衛生組織」(World Health Organization, WHO)的效能與角色。隸屬於聯合國的世衛組織，作為全球最大的公共衛生專門機構，向來被視為全球衛生治理建制(regime)的核心支柱，然而在這次新冠病毒全球大流行的過程中，WHO的處理與效能卻受到輿論質疑，遭批評其在危機初期的應對過分消極，沒有充分調查病毒資訊、揭露疾病擴散風險，無法協助會員國及早建立應變機制；而後在全球情勢惡化時，世衛組織又被指責不夠積極果斷，且常提出模擬兩可甚或矛盾的資訊。¹美國川普政府因而主張WHO的失能是造成美國疫情慘重的主要原因之一，決定中止對WHO的經費援助。

持平而論，每個政府都應該對自身國家的疫情負起責任，不應全盤將問題歸咎於國際組織。然而世界衛生組織在處理COVID-19的困境，也確實凸顯了現狀下全球衛生治理架構之不足，並對國際關係研究中探討國際合作與治理的主流典範構成挑戰。

按照新自由制度主義與國際建制(International Regime)理論的奠基者Robert O. Keohane所言，國際建制（包含國際制度與組織）具有提供公正資訊的功能，能夠降低國家間互動的不確定性以及交易成本，進而促成跨國合作。²然而，在面對COVID-19全球擴散的衛生治理過程中，WHO顯然沒有達到這樣的作用。因此本文想要從既有探討國際組織與全球治理的文獻中求索，以回答兩個問題：第一，國際組織在什麼條件下可能產生治理偏差(Biased Governance)？第二，一旦國際組織的運作產生偏差，將可能會有什麼後果？

由於武漢肺炎流行病危機在全球影響的廣度與深度，是WHO 在1948年建立以來前所未見的，因此相關衛生治理文獻仍在發展中而未有定論。³不過，我們可以從其他類型的文獻中找到啟發，例如國際政治經濟學中探討金融危機治理的文獻。

自1945年成立的國際貨幣基金會(International Monetary Fund, IMF)，向來被視為國際貨幣關係與金融體系穩定的治理核心，被看做主權國家面臨國際收支危機（balance of payment crisis）以及倒債（default）時的最終貸款者(lender of last resort)。長達75年的運作過程中，其所面對的金融危機數不勝數（包括2007/08全球金融海嘯，以及接下來COVID-19疫情下可能引發的金融崩潰），因此IMF與金融危機治理的經驗，對當前思索WHO與COVID-19危機的關係，具有深刻意義。

 

圖：IMF總部中庭。來源

 

借鏡全球金融危機治理經驗

探討IMF與金融危機治理的文獻汗牛充棟，本文特別引介由加拿大多倫多大學的政治學者Phillip Y. Lipscy與首爾大學的Haillie Lee在2019年共同發表的一篇文章：The IMF as a Biased Global Insurance Mechanism。⁴

挑選這篇文章的主要理由在於，當絕大多數文獻都聚焦在第一個問題 — IMF如何變成具有偏差治理問題的國際組織；本文不只回答了這個問題，更進一步論證了第二個問題：一個偏差的國際組織如何埋下危機的種子，並對全球經濟秩序構成更廣泛的不良影響 。

Lipscy與Lee 核心論點有二：第一，具有政治影響力的國家，可以對IMF的決策產生重大影響。這具體表現在當這些國家面臨國際收支危機的時候，他們往往可以從IMF獲取得更多的財政援助，同時不需擔心嚴苛的還款條件(conditionalities)。

第二個論點，也是Lipscy與Lee一文最精采的分析，指出正因為IMF具有這種獨厚政治影響力國家的偏差治理傾向，因此往往讓這些國家更容易摒棄財政紀律、任意舉債、草率的鬆綁金融監理與開放金融市場。而國際資本或是本地銀行也更容易在這樣的條件下追求高風險炒作。各項因素疊加下，這些國家更容易爆發金融危機。換言之，IMF作為各國面對金融風險的保險機制，卻在無意間創造了道德危機(Moral Hazard)，讓國家更容易爆發金融風暴。

Lipscy與Lee強調，在國際體系裡頭不是每個國家都會因為IMF的偏差治理而面臨金融危機。某些缺乏政治影響力的國家，因為預期到自己在陷入危機時，求助IMF將會面臨十分嚴苛的改革條件，因此在平時便會採取自保行為，包括積累外匯存底、審慎監理金融市場。

為了讓其論點的因果推論更具說服力，作者特別對台灣進行個案研究。作者指出台灣因為在1980年四月被逐出IMF，⁵從此對IMF的影響力直接歸零，再也無法仰賴IMF的金融紓困。然而，台灣卻演化出異常謹慎的金融發展模式，大幅積累外匯存底，並且審慎開放金融市場，因此台灣在歷次的國際金融危機，例如1997/98亞洲金融風暴，台灣都能安然度過。

以下細部討論Lipscy與Lee的兩個論點。

 

國際組織如何成為偏差的治理機構？      

國際貨幣基金會的成立宗旨之一，就是協助成員國在面臨短期國際收支危機時，可以透過向IMF借款來解決突發性危機。而IMF為了確保國家能夠建立良好經濟體質，以便在日後順利還款，通常會在借款中提出政策改革條件(conditionalities)，包括資訊透明化、結構改革。

然而，大量文獻指出IMF並非對所有受援助國課以相同標準。Lipscy與Lee便對1980-2010年的IMF借款援助計畫資料進行分析，發現與美歐關係緊密的國家，往往能得到更多的援助經費，且貸款條件更為寬鬆。理由是IMF的決策仍然反應了建立之初以美歐為核心的權力關係。具體而論，美歐國家在IMF掌握更高的表決權(voting shares)，加上高比例的IMF官僚來自於美歐國家，以及IMF嚴格控制決策過程的資訊，缺乏透明度。這些正式與非正式因素促使原本就掌握權力的美歐國家，能夠主導IMF的援助。

因此，對美歐國家具有戰略、政治及經濟利益的重要國家，在面臨金融危機時也就能取得優渥的IMF財政援助。例如，Lipscy與Lee的研究顯示當一個國家掌握了以下幾個影響力稟賦，便能在更少的援助條件下取得更多IMF貸款：表決權、與美歐在聯合國的投票一致（顯示與美歐為政治同盟）、IMF的官僚為本國籍、與美歐的貿易程度高、美歐的銀行投資程度高。

 

圖片來源

 

偏差的國際組織如何導致危機？

由於IMF會選擇性的對具有重要政治影響力的國家提供大量且寬鬆的援助，因而產生了嚴重的「道德風險」(Moral Hazard)。易言之，那些依賴IMF金援的國家將有恃無恐，常常隨意進行大灑幣工程，任由財政紀律廢弛、政府債台高築，同時輕率鬆綁金融監理，放任銀行與外資投機炒作、追求高風險熱錢。在種種因素交互影響、惡性循環下，釀成一次次金融危機。

作者強調，因為IMF的這種偏差治理傾向，所以產生的道德風險與金融危機威脅是「不對稱的」(Asymmetrical)：具備政治影響力的IMF成員國特別容易爆發金融危機，至於那些缺乏力量的小國，在理解到IMF的偏差後，被迫要自立自強，因此通常會更保守的處理國際資本開放、以及審慎建立金融監理體制，同時也會積累更多外匯存底來因應資本外逃風險。於是，這些國家反而能夠避免金融危機。

許多人可能會質疑Lipscy與Lee的論點，指出那些面臨金融危機的國家也許本身經濟體質就不良，IMF只是剛好成了替罪羔羊。作者為了讓其論點更具說服力，便以台灣作為例子，進行個案研究。台灣在1971年退出聯合國後，仍然在美國的影響力下留在IMF，直到1979年台美斷交，台灣旋即被逐出IMF。很顯然的，這樣的結果是國際政治導致的，與台灣本身經濟體質無關，台灣也從此無法對IMF具有任何「影響力」。這對台灣產生什麼影響呢？作者使用歷史質化分析與量化的「合成控制法」(synthetic control)指出，台灣在退出IMF後，開始積極累積外匯存底來因應金融危機（如下圖：台灣的外匯存底成長趨勢），且更為審慎保守的面對國際資本，避免草率的開放金融市場，因而得以在許多重大國際金融危機中全身而退。

 

台灣的外匯存底成長趨勢，1970-1990

資料來源：本圖摘錄自Lipscy and Lee, 2018：55，其中的實線是台灣實際的外匯存底趨勢變化，而虛線則是透過資料與合成控制法「模擬」出台灣外匯存底在沒有任何外在因素影響下，應該呈現的趨勢。本圖顯示1980年（台灣退出IMF）後，台灣的外匯存底巨幅上揚，與過往趨勢有結構性的顯著差異。

 

代結論：反思WHO與全球衛生治理的挑戰

Lipscy 和 Lee的文章雖然關注的是IMF對國際金融危機的影響，但卻對現狀下的WHO與全球衛生治理有重大啟發。我們從IMF的偏差治理經驗可以得知，即使是金融呆帳叢生、瀕臨債務危機的國家，只要有IMF為其背書，國際資本依然會持續注入，讓政府得以持續揮霍、不思改革直到災難性的危機降臨。換言之，偏差的國家組織會扭曲正確資訊的揭露與傳播，進而妨礙市場行為者與其他國家的正確因應。同樣的道理，一旦世界衛生組織不能夠公正、即時的揭露傳染病風險資訊，則可能讓他國掉以輕心，最終錯失了控防危機的關鍵機會。

許多資料顯示，武漢在去年12月31號已經爆發COVID-19群聚感染，而WHO似乎也密切與中國接觸、要求分享疫病資訊。不過在許多公開場合，WHO卻不斷淡化COVID-19的威脅。例如在1月5號的一份公開新聞稿，WHO引述了中國報告指稱沒有證據顯示會人傳人。即使在國際媒體不斷披露疫情時，WHO在1月14日的官方推特帳號仍表示「出現於中國武漢的新冠病毒沒有明確人傳人證據」（見下圖二）。隨著武漢疫情失控被迫在1月23日封城，多方呼籲WHO將武漢肺炎宣布為「國際公共衛生緊急事件」（Public Health Emergency of International Concern, PHEIC），世衛組織卻在第一時間拒絕。直到疫情已經全面大規模擴散，世衛組織1月30日才宣布為國際公共衛生緊急事件。但是世衛秘書長譚德塞(Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus)卻在聲明裡再三特別強調，對中國的控制疫情的能力有絕對信心，而且也「反對」採取任何對中國的旅遊禁令與貿易限制。世界衛生組織再三替中國的COVID-19疫情背書，容易讓各國產生「這僅僅是中國地方性疾病」的錯覺，而忽視了全球化正將COVID-19帶向每個角落。直到3月12日，WHO才宣布COVID-19為「全球大流行」(pandemic)，然而全球早已深陷危機。

 

世界衛生組織推特截圖，2020/1/14

 

中國在一開始努力「淡化」國內疫情的理由有三：首先，中國在2016年提出《「健康中國2030」規劃綱要》、2017年10月18日中國領導人習近平在十九大報告提出「實施健康中國戰略」，積極將健康、醫療、衛生等領域視為中國大國崛起的基礎建設之一；第二，中國的健康產業與醫療援助，與中國的《大外宣》、《一帶一路》密切整合，乃是展開國際合作、提昇話語權的軸心之一。顯然，COVID-19讓以上兩大目標蒙塵。第三，美中貿易戰牽動跨國生產鏈，對中國經貿影響甚鉅，COVID-19不啻是又一重擊。以上種種理由皆讓中國在武漢爆發群聚疫情初始，選擇整肅吹哨者李文亮與方方。而當疫情全境擴散後，中國則對那些提出批判報導的國際媒體記者展開打壓—例如驅逐三位以「sick man」批評中國疫情處理與金融問題的華爾街時報記者。

為什麼WHO一開始會傾向「美化」中國疫情？從Lipscy與Lee的文章，我們可以得到一些線索：強權國家可以透過正式制度（出資比例）或非正式制度（影響國際組織官僚）來影響國際組織。中國是WHO的第二大出資國（第一大為美國），更重要的是，世衛組織秘書長譚德塞為衣索比亞人，近年來衣索比亞的最大貿易夥伴與最大的投資國，都是中國。

值得一提的是，當Lipscy與Lee一文指出台灣由於被IMF逐出，因而更為審慎面對國際資本、積極累積外匯，進而避過國際金融危機時，台灣在面對COVID-19的態度與表現，竟然也是驚人的相似。在12月31日武漢爆發疫情時，台灣第一時間除通知WHO外，並展開武漢入境航班的登機醫療檢疫。隨著中國疫情升溫進而封城，台灣也開始對中國發佈旅遊禁令，並在1月底全面徵用口罩、打造口罩國家隊，同時結合行動裝置科技來打造「電子圍籬智慧監控系統」，追蹤可能病例並進行隔離。最關鍵的，台灣的防疫動員遠早於WHO的宣布COVID-19為「國際公共衛生緊急事件」（PHEIC）。國家自主防患未然的及早行動，顯時是彌補國際組織偏差治理的關鍵。

國際政治是權力政治，強國通常能夠影響掌控更多事務，這個現象即使在國際組織的治理也是如此。很多時候，這樣的偏差往往會導致治理危機。而解決之道，Lipscy與Lee主張必須擴大國際組織的代表性(representation)、增加決策的透明度、讓更多成員能夠參與發聲，如此才能避免強國把持所導致的問題。對IMF而言，也許需要引入更多發展中國家的看法，才能彌補以歐美先進國家為核心的體制缺陷。至於世界衛生組織，則理當引進更多防疫模範生的聲音，例如讓台灣向世界分享防疫經驗，讓全球衛生治理能進一步強化。

 

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注釋：