如果我有債務，你還會愛我嗎？從新冠債券看歐盟經濟整合的發展

◎李宜展 / 東海大學政治系國際關係組

 

這一刻，《聖經》中的狂暴颶風吹起，把馬康多變成塵埃和殘磚碎瓦的可怕漩渦……風將會摧毀這座鏡子之城（或者說這座海市蜃樓），將它從人類的記憶中抹去……因為遭詛咒的百年孤寂的家族在世界上不會有再來一次的機會。─加布列·賈西亞·馬奎斯（1967），《百年孤寂》，頁399。

 

在歐債危機結束後，隨著希臘結束紓困的日子，歐盟的經濟看似正在逐漸復甦。然而在這樣的過程裡，卻半路殺出程咬金。武漢肺炎的蔓延，讓歐盟陷入經濟下滑的困境當中。雖然各國皆有意願處理肺炎疫情，大國也對進一步整合表達支持的態度。不過一旦問題發生在經濟上，他們還會完好如初，並且共同合作邁向整合嗎？

就目前的發展看來，答案似乎是否定的。更重要的是，在這次疫情的發展中，歐盟內部經濟因素成為了歐盟公衛治理的過程中必須考慮的重點。各國為了因應危機，除了在會員國各自國內層次提出紓困的方法，在歐盟層次上，各國也就如何以一致與協調的行動來面對危機，進行許多的討論。例如新冠債券的提出，以及討論是否以歐洲穩定機制（European Stability Mechanism，ESM）來向各國提供貸款以因應疫情。簡單來說，新冠病毒危機的發展其實牽動著歐元區的財政與經濟治理。

在這樣的關懷下，本文帶大家一起來認識歐盟架構下的歐洲穩定機制到底是何方神聖？對於歐盟來說又有何重要性？各國在應對危機的過程中，彼此又有何利益上的衝突？最後，在歐盟的公衛治理與會員國的利益衝突之下，歐盟會如《百年孤寂》中的小鎮馬康多一般，不停的遭遇危機然後陷入愁雲慘霧的世界，還是在彼此的妥協下，有新的出路呢？

 

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分析架構：自由政府間主義（Liberal Intergovernmentalism）

在解釋歐盟各國的互動時，一個重要的理論架構是「自由政府間主義」。這個理論最早是由學者穆拉塞維奇（Andrew Moravcsik）於1993年提出，做為分析歐盟重大條約談判過程的重要理論，而後來在1998年所出版的The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht一書，將自由政府間主義的理論架構論述得更完整。在自由政府間主義的理論架構當中，穆拉塞維奇將歐盟政策的創制分成三階段的過程：

國家會定義自身的偏好，接著參與國家間的討價還價（bargaining）過程，最終設計出共同的制度或機構。第一，國家偏好的形成是來自於社會壓力（social pressures），並反映了特定議題的功能性相互依存（issue-specific functional interdependence）；第二，其以不對稱相互依存（asymmetrical interdependence）解釋政府在國家間談判的影響力，因為各國的實力和具備的條件並不相同。最後，共同制度的產出是一種國家間協調或建立可信承諾方式，這樣的制度會帶來進一步的政策實行（enforcement）、精進（elaboration）或是延續（extension）談判的進行。¹

自由政府間主義認為國家偏好受到國內政治與國際政治兩層面的影響，特別是國家政府受到利益團體的制約，因此會改變其偏好；而最後的制度選擇階段也是會員國選擇將主權委託或共儲於新制度的關鍵。但是本文的分析重點在於新冠債券與各國在歐洲穩定機制當中的相關爭議，加上在過程中尚未創立新機制，也無明顯的將主權委託至歐盟機構的動作出現。

因此，為了分析方便與篇幅關係，本文以政府間談判過程與4月8日歐元區財長會議後的結果做為分析重點，首先討論新冠債券的爭議，接著介紹歐洲穩定機制於歐盟公衛治理的角色，最後以上述分析，來瞭解歐盟經濟整合接下來發展。

 

新冠債券是什麼？

新冠債券（coronabonds）是由歐洲投資銀行（European Investment Bank）因應新冠肺炎危機，發給歐盟各成員國的共同債券，也意味著這是會員國共同承擔的債務。但在新冠債券的討論當中，進一步呈現了歐盟南北集團利益上的分歧。南歐集團包含西班牙、義大利、法國、比利時、盧森堡、愛爾蘭、葡萄牙、希臘與斯洛維尼亞等九國，他們認為各國的債務必須要共同化，由歐盟提供資金來處理危機；然而與他們對壘的北歐集團，包含德國、荷蘭、奧地利與芬蘭等，都是在財政上相對保守的國家，並反對債務的共同化（debt mutualisation）。

 

（一）政府間談判的過程

這樣壁壘分明的南北集團，也使得歐盟在面對經濟治理時，彼此互相指控。特別是義大利與西班牙，控訴北方集團在經濟援助方面做得不夠多；也因義、西為受災嚴重的國家，因此也對其他歐盟國家的冷漠感到憤怒。

上述各國政府間偏好的不同反映了彼此在長期的相互依賴結構當中的相對位置，例如在歐債危機當中，各國彼此互為債權人或負債者等等。²這樣的概念，可以用一個簡單的例子來理解：

在一個以農為生的村落當中，大家白天工作，並把栽種的蔬菜、水果等分送給彼此，也就是說透過彼此互相的依賴，來維持平常的日常所需（在這邊我們假設這個村子與世隔絕，所有日用品都來自村民各自生產）。然後到了這村子某天要選村長的時候，大家在討論要選誰，在這樣的情況下，平常有能力提供較多蔬菜或日用品的人家，講話就會比較大聲；而沒什麼生產力、生產的較少的人家，在這個政治過程中也就比較沒有地位。

用這個簡單的故事，我們可以理解，在歐債危機當中，那些經濟體質比較好的國家ex.德國，就會講話比較大聲，因為他們是借錢給別人的債權人；然而需要被幫助的國家，也就是負債人，他們需要更有錢國家的幫忙，因此就必須妥協，並且在這樣的過程當中與其他有錢的國家形成不對等但又相互依賴的權力地位。

歐債危機的案例對這次的公衛治理帶來什麼啟示呢？自由政府間主義認為，不對稱相互依存是影響政府間談判的最主要因素，因各國政府所重視的議題不同，故在每個議題上所關注的價值與心力也不完全一致。³例如義大利與西班牙所關注的，就是何種方式可以最快讓他們獲得援助，因此他們希望從歐盟層次進行協調，並希望其他會員國共同承擔債務；而對於德國與荷蘭來說，這樣比較有錢的國家就會覺得：你們自己沒錢，為什麼要我們大家跟你們一起承擔沒錢的後果？因為關注的點不同，也造成了談判的不同結果。因此不論是歐債危機或這次的疫情，最重要除了仰賴歐盟由上而下的經濟協調，也有賴各會員國彼此弭平爭議，共同應對危機。

 

圖中為荷蘭總理魯特與德國總理梅克爾。圖片來源：歐洲動態（Euracitv）

 

（二）寫在爭議之後-各國妥協的結果

在這樣的爭議之後，歐元區各國於4月9日的財長會議落幕之後，歐元集團主席提出三個解決方案：首先，歐洲投資銀行以貸款2000億歐元的方式來救助中小型企業；再者，執委會設立基金，用1000億歐元補貼會員國企業員工，維持國內社會安全系統與健保體系正常運作；最後，透過歐洲穩定機制貸款2400億歐元給會員國。

上述南北集團的對立，不僅歐債危機中出現過，在本次疫情的處理中也再次浮現。Moravcsik與Schimmelfennig於2019年的文章中，⁴他們認為自由政府間主義的不對稱相互依賴，解釋了在歐元危機當中，哪個國家可以講話比較大聲，而又有哪些國家必須因為他們，來進行自身經濟體制相關調整的議價結果。由於高度負債的歐盟國家間存在分裂的可能，因此為了維持整合的程度，當時德國由原先反對轉而支持對於破產的國家進行紓困，以換取他們對於整合的支持。⁵

只是這次北方集團的領導者，似乎從上次歐元危機中的德國轉變成荷蘭，並強烈反對新冠債券的使用，認為這會削弱而非強化歐洲的經濟。然而德國作為歐洲整合的支持者，也從原先的反對向南方國家紓困，到願意使用歐洲穩定機制與給予歐洲央行（European Central Bank, ECB）資金協助進一步的援助。

就德國的態度與立場來說，其實有非常大的轉向。從一開始堅決反對，到願意使用歐洲穩定機制借貸，接著於5月18日德法共同召開的聯合視訊記者會，提出讓執委會舉債，以歐盟的名義向市場購買債券。其實這等同於讓整體的會員國共同承擔債務，並且共同解決債務的問題，也就是變相的同意債務共同化與新冠債券的實行。

梅克爾一方面與荷蘭協商，另一方面也與義大利與西班牙等國對談，努力撫平兩邊的歧見，促成歐盟可以整體共同行動。這樣的情況，也印證了自由政府間主義所說，因為高度負債與受危機侵擾的國家可能因此帶來歐盟的分裂，因此為了換取他們對於整合的支持，德國也轉變了本身的立場，使關於公衛治理與紓困的談判能夠繼續進行。

 

歐洲穩定機制在公衛治理扮演的角色

在新冠債券的討論停滯之後，各國開始尋找在歐洲穩定機制下的方法來應對危機。歐洲穩定機制原先是2012年歐盟為因應歐債危機而設立的永久性財政機制。去年希臘也在這個機制的協助下，順利結束了後歐債以來經濟上需要紓困的日子。

（一）歐洲穩定機制的介紹

歐洲穩定機制是各國為了處理歐債危機後的經濟狀況而設立的機制，當時由歐盟高峰會通過決議，同意對歐盟運作條約進行修改，以便歐元區會員國建立永久性機制，確保歐元區的金融穩定。⁶此決議奠定了歐洲穩定機制未來的發展路徑是奠基於政府間主義的運作上，同時也用這樣的永久性機制，取代了以往的歐洲金融穩定機制（European Financial Stability Mechanism，EFSM）與歐洲金融穩定基金（European Financial Stability Facility，EFSF）提供的暫時性救助基金。

也因為自EFSM演變到ESM是一套各會員國為了應對經濟問題，而衍生出的制度發展過程。為了解釋這個隨時間演變的過程，Gocaj & Meunier以歷史制度主義的角度出發，認為這樣的制度發展創造了路徑依賴。⁷

如果我們將這樣的概念，套到這次的危機上，也就是先前歐盟如何應對歐債危機，會影響到他們這次如何因應武肺疫情進行公衛治理，而前一個使用的機制也會隨著時間的演進，在這次的危機當中有不同的發展與制度結果。由此看來，歐洲穩定機制作為一個曾經處理過歐債危機的制度，過去會員國如何互動、制度如何發展，同樣也會影響到現在他們如何用這個機制，來應對武漢肺炎為歐盟帶來的經濟衝擊。

 

（二）歐洲穩定機制的相關討論

關於是否使用歐洲穩定機制、如何使用，同時也牽涉到國家間不同的立場。例如德國總理梅克爾認為，不應該使用新冠債券來救助歐盟的經濟，但是她同時認為，可以使用歐洲穩定機制來對需要的國家進行紓困。但是義大利拒絕使用歐洲穩定機制，後來其與西班牙更是共同認為，若歐洲穩定機制的附帶條款只是再使其原本嚴重的情況更為嚴峻，他們將拒絕這樣的方式。

在進一步討論為何義大利與西班牙會如此反對歐洲穩定機制的立場前，我們先來看看下面這張圖：

 

Source: COVID-19 Dashboard by the Center for Systems Science and Engineering (CSSE) at Johns Hopkins University (JHU). 左圖為4/15截圖。右圖數字是6/22更新的全球排名。

與這張圖：

Source: IMF, World Economic Outlook. Retrieve 15 April 2020

 

從JHU每天的資料更新當中我們可以看出：歐盟國家中，武漢肺炎案例數最多的西班牙與義大利分別是177,633例與162,488例；相較於德國與法國的133,210例與131,362例，足足多了30,000多例。接著，西班牙與義大利也曾經是在歐債危機當中受到援助的國家，其經濟體質不比德國與法國。IMF更是預測了今年這兩國的經濟成長率，義大利從去年的0.3掉到-9.1；西班牙則是從去年的2.0掉到-8.0。

在病毒侵襲加上經濟體質不佳的情況下，站在義、西的立場，當然會希望這樣的債務，可以由歐盟其他國家一起來負擔。因此比起需要附帶條款的歐洲穩定機制，他們當然更希望以新冠債券的方式獲得紓困。他們內心的打算可能是這樣：老子經濟狀況已經夠差了，現在還面對病毒的威脅，當然可以拿到多點錢而且有其他國家（尤其是經濟好的國家）跟我一起負擔當然最好，不能拿到錢還要有一堆附加條款，是在哈囉？

但是站在德國與荷蘭等經濟體質較好的國家立場，他們甚至指責是義大利與西班牙這些經濟狀況不佳的國家沒有把握對的時機讓經濟持續成長，因此幫他們收爛攤子不是經濟體質好的國家的責任。在這樣的根本立場不同之下，未來這兩派國家在歐洲穩定機制當中可能會有更多的討論，而這些我們看似議價權力較小的義大利與西班牙如何與他國談判，讓結果符合國家利益與民意的趨勢，仍值得未來進一步深入觀察。

最後，在財長會議之後，各國所做出的決議，如上述所提，完全沒有提到新冠債券以及債務共同化的相關討論。僅有提到經濟體質較好的國家不願意接受債務共同化以及決議使用歐洲穩定機制還有執委會的協調來處理危機。這樣決議的結果，可以看出北方國家與南方國家彼此談判地位的不平等：除了先天上的經濟劣勢之外，後天的危機更對他們的經濟還有公衛情況產生嚴重影響。這樣權力的不平等也使得經濟體質好的國家，因為他們談判權力相對來說較大，可以較容易將偏好注入談判過程，並將最後的決議形塑成自己想要的樣子（例如上述決定採用歐洲穩定機制而非新冠債券）。

 

結論：歐盟的經濟何去何從？

鑲嵌在公衛治理當中的經濟問題是否能有效解決，取決於兩大集團的領導者能否針對債務共同化的問題有效溝通。且歐洲穩定機制作為永久性財政機制，是歐盟下重要的制度化架構，在武漢肺炎發生的當下，以及接下來幾年，歐盟如何穩定外部所帶來的衝擊或許皆仰賴這個架構。

幸運的是，歐盟並不會像馬奎斯在《百年孤寂》中描述的馬康多一般，在遭遇不斷的衝擊與不幸之後，陷入萬劫不復的悲劇世界；相反的，身為主要行為者的德國與法國透過多次的視訊會議，加上與其他會員國頻繁溝通與妥協，終於也在5月18日的視訊會議當中提出相關的倡議，發展歐盟的「戰略衛生主權」，這是歐盟會員國首次在公衛方面進行的協調行動。

然而在歐盟層次中，各國能否有效溝通，其實很大程度上取決於會員國國內的政治情況。以北方集團的荷蘭跟法國為例，前者自2017年開始由自由民主人民黨的首相魯特（Mark Rutte）與其他三個政黨共組聯合政府，但是在野的第二大黨自由黨是強烈的疑歐與右翼民粹政黨，常常在立場上與魯特相左；後者自2017年以來，梅克爾的基民盟（CDU）與社會民主黨（SPD）進行共同執政，除了意見上可能有分歧，國內也面臨著民粹型政黨（同時也是德國國會內第三大黨）另類選擇黨（AfD）的強烈反歐元與共同政策立場。除此之外，義大利的北方聯盟黨（Lega）也反對其政府支持歐盟的立場。如果想要有效與其他國家談判，這次的危機使會員國政府不得不正視民粹問題的處理。

綜上所述，因為危機而更激發的極端民粹情緒，使歐盟經濟治理面臨更多的挑戰。國家政府也會因為國內政治的動態而調整與其他會員國進行政府間談判時的偏好與策略。例如德國在國內AfD的反對下，也對於對外的經濟政策有所調整。惟國內政治如何影響各國國際談判的策略，必須再進一步的觀察各國政黨彼此間的互動情況、利益團體對政府的影響力等。我們可以確定的是，這樣的外部衝擊，無論是經濟上的或像這次是公共衛生方面的，皆重擊歐盟的制度化架構，加上極端勢力興起，未來如何面對危機，有賴執委會的協調與會員國間的彼此合作、以及歐盟架構的強化，來建立更一致與協調的共同行動。

 

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參考文獻

• Moravcsik, A. 1998. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. London: Routledge.
• Moravcsik, A. 2018. “Preferences, Power and Institutions in 21st‐century Europe,” Journal of Common Market Studies 56(7): 1648-1674.
• Moravcsik, A. & Schimmelfennig. 2019. “Liberal Intergovernmentalism”, in European Integration Theory (eds.) Wiener, A. & T. Diez. Oxford: Oxford University Press: 64-84.
• Cocaj, Ledina & Sophie Meunier. 2013. “Time will tell: The EFSF, the ESM, and the Euro Crisis” European Integration 35(3): 239-253.

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注釋：