轉型中的臺灣援外：從「建交為本」到「以人為本」＆改革的啟動

◎吳奕辰／臺灣大學氣候變遷與永續發展國際學位學程博士、簡旭伸／臺灣大學地理環境資源學系暨大學氣候變遷與永續發展國際學位學程教授

 

 

一、從「建交為本」到「以人為本」

 

圖片來源：天下雜誌

 

2020年4月開始，為了應對全球COVID-19的大流行，臺灣向全世界捐贈上千萬片口罩以及各項醫療設備，支援數十個疫情嚴重的國家。這波後來被稱為「口罩外交」的援外計畫，至少在四個面向上，挑戰了長久以來各界對臺灣援外的刻板印象。

首先是受援國，從邦交延伸到非邦交。長久以來各界對臺灣援外的想像經常簡化為以金錢換取邦交，亦即援外就是為了爭取建交，一旦斷交就會終止援外。然而在口罩外交中，口罩的受援國除了邦交國之外，包含美國、中東、歐盟和新南向國家等在內，都沒有正式的邦交關係，甚至還有臺灣沒有會籍的國際組織接受臺灣的協助。換言之，援外不必然和邦交綁在一起。

其次是援助機制，從雙邊延伸到三邊與多邊。在國際孤立之下，臺灣長久以來欠缺多邊組織的會員身分，也與絕大多數國家無邦交關係。因此臺灣的援外行動是個別針對邦交國或友好國家，以雙邊為主的方式來經營。然而在口罩外交中，除了雙邊之外，也透過多邊的平臺分配，例如歐盟緊急應變協調中心。

第三是援助內容，從發展合作延伸到人道援助。長久以來臺灣為了鞏固邦交，透過農業為主的技術團和各類基礎建設，在受援國執行各類長期發展計畫。由於多數邦交國地小人稀且遠離地緣政治熱點，臺灣的援助內容通常也不為人所知。然而口罩外交的本質是緊急人道援助，在短期之內快速馳援數十個國家，並且以「Taiwan can help」為標語，在諸多國際媒體中佔據版面。

最後是援助行動者，從政府延伸到民間。1992年南韓斷交之後，臺灣的邦交國就都是遠在天邊的中美洲、非洲和大洋洲等，雙方經貿文教等往來較少，也少有臺灣民間團體能在當地提供援助，而是以外交部和國合會為主。然而口罩外交所捐出的口罩，包含民眾預購後自主釋出的配額，認捐活動推出短短一週就有將近50萬人響應將近400萬片，顯示民眾對於這波政府援外有高度的參與和支持。而在東南亞也有臺商和僑胞發起捐贈行動給當地的醫療警消等機構。

上述四個面向的臺灣援外轉型，從邦交延伸非邦交，從發展合作延伸人道援助，從雙邊延伸三邊與多邊，從官方獨辦延伸民間參與等，實際上並不是在口罩外交中才出現，而是歷經十多年並橫跨藍綠兩黨的改革成果，並出現在中東難民危機、尼泊爾震災後重建、新南向政策…等重大事件或政策實踐中。「轉型中的臺灣援外」系列文章，將從國內社會變遷以及全球發展合作典範轉型的脈絡中，逐步探討臺灣援外的理念、政策與實踐，為何以及如何在過去十多年發生什麼樣的改變，並從爭取外交承認的「建交為本」的援外思維，逐漸延伸為「以人為本」的思維，與理念相近國家一起從事人道與發展計畫，讓全球需要幫助的人民，可以有機會一起過得更好、更有尊嚴與價值。

在這一系列文章中，我們首先將聚焦於2000年代末期開始的一連串援外改革發生的過程，並指出李扁與馬蔡的援外思維差異，是如何超越意識形態與黨派的分野，成為持續的進程。其次，我們將逐一回顧上述四種轉型，亦即從邦交延伸非邦交、從發展合作延伸人道援助、從雙邊延伸三邊與多邊、以及從官方獨辦延伸民間參與等。在這過程中，我們將參考外交部2011年起依法公布的《國際合作發展事務年度報告》，以及政府其他部門的檔案，探索臺灣在十年內援助了哪些國家，在哪些地區，包含哪些受援部門等，以及臺灣除了與個別受援國建立外交與發展上的關係之外，如何進一步延伸為與歐美日等援助國合作，從而進入他們的同儕網絡中。

我們也將特別關注「中東難民危機」和「新南向政策」這兩個案例，前者將揭示臺灣如何在舉世注目的區域熱點中，扮演可靠的援助同儕，並且在聯合國的場域中展示臺灣國旗；後者將揭示科技、勞動、農業、衛福等非外交的部會，以及民間企業與非政府組織如何投入國際援助行動中。奠基在這兩個案例以及他們所延伸出來的互助合作上，我們將論證為臺灣的援外轉型如何獲得哪些意料之外的國家安全作用，以及如何重新詮釋了臺灣在國際援助體系中的角色。最後我們也將提供的相關的理論與政策啟示。

 

二、改革的啟動

 

圖片來源：Flickr

 

臺灣的對外援助行動最早可追溯至1959年派遣至南越的農耕隊。當時執政的中國國民黨，為了與北京政府競爭中國代表權，亟欲拉攏其他國家給予外交承認，從而形塑了「建交為本」的援外政策。當時臺灣仍在接受美援，處於戰後重建階段，因此援外對當時的臺灣是相對沉重的負擔。然而在威權統治下，民眾沒有挑戰該政策的空間。

1980-1990年代的民主化提供民眾參與和改變政策的機會，從而使得「建交為本」的援外受到越來越大的國內民意挑戰。接下來四任民選總統中，李登輝（1988-2000）和馬英九（2008-2016）屬於國民黨，陳水扁（2000-2008）和蔡英文（2016至今）屬於民進黨。然而在援外的思維上，李扁較為相近，仍相當程度延續了「建交為本」，透過爭取邦交以強調臺北／臺灣不同於北京／中國。而馬蔡則較為延伸「以人為本」，一方面更重視爭取西方援助國同儕的支持，另一方面接觸更多無邦交受援國。

 

（一）李扁時期：增加邦交數目

李登輝時期，在野的民進黨批評執政的國民黨的援外政策是浪擲稅金，只為繼續使用在聯合國中已被北京取代的「中華民國」稱號，在國際社會中也已不被廣泛承認。李任內放棄兩蔣時期以中華民國做為中國唯一合法政府的主張，單方面宣稱結束與北京的內戰狀態，並主張「中華民國在臺灣」，亦即不再堅持一個中國，從而在國際間尋求支持。

2000年政黨輪替，繼任的扁政府強調透過「人道關懷」等各種方式「擴大臺灣在國際的生存空間，並且回饋國際社會」，並進一步提出「一邊一國」。然而不論是李的「中華民國在臺灣」，或扁的「一邊一國」主張，都需要邦交國承認，因此仍相當程度延續兩蔣時期的「建交為本」。甚至，在朝小野大之下，扁政府無法增加援外預算以抵抗當時快速崛起的中國，因而發展出其他方式強化「建交為本」的援外，包含投入高風險計畫、授予大使更多權限、總統親訪每個邦交（這是中國不可能做到的）、進行區域型的計劃以避免被單一邦交勒索等。

 

圖片來源：wikiwand

 

在此脈絡下，李扁實際上延續兩蔣時期「建交為本」的四個援外特徵。首先是援助對象主要是與臺灣建交的發展中國家，並偏向於建立與受援國政府高官或菁英的個人關係。例如一些農業援助會投入特定選區，甚至王室牧場等。許多「援助」也是較偏向高官福祉而非庶民福祉，例如給巴拿馬和宏都拉斯的公務機、給瓜地馬拉和宏都拉斯的直升機、給史瓦帝尼王室的A340廣體客機等。另有研究進一步指出，臺灣邦交國領袖的個人意志對建交決策發揮重要作用。一方面是其公眾對外交缺乏興趣，使領袖在外交政策享有更大影響力；二方面是這些小國對外國援助有巨大（甚至迫切）需求，使得有能力引進外國援助的領袖會受到歡迎；三方面是這些國家的政治結構和文化偏向專制，進一步使外交承認是來自個人利益而非國家利益考量。

「建交為本」的第二個特徵是偏好以雙邊合作為主，從而使臺灣的貢獻與露出不會被其他援助國稀釋。西歐、北美、紐澳、日韓等經濟合作發展組織（Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD）發展合作委員會（Development Assistance Committee,DAC）成員國的援助計畫中，約70%的是雙邊，其餘為多邊。臺灣則90%以上是雙邊，在2010年代有所下降，但仍遠高於DAC成員國。臺灣缺少多邊援助也有其結構因素，包含缺乏外交承認，以及缺乏多數國際組織會籍等，都阻礙臺灣開展聯合援助。此外，臺灣一些多邊援助也是為鞏固邦交而展開，特別是與中美洲銀行的合作都是在邦交國。

 

圖片來源：維基百科

 

第三，官方援外少有國內非政府組織（Non-Governmental Organizations,NGOs）參與。2000年外交部成立「NGO國際事務委員會」，協助國內民間團體參與非政府間國際組織、國際會議及交流活動，強化臺灣NGO與國際接軌。然而，據外交部的受訪者稱，NGO事務會不僅預算少於其他同級機構，仕途發展上也不是官員嚮往之處。另外，根據監察院的調查，NGO事務會2011-13年補助國內NGO國際參與費用近3億元，其中補（捐）助民主基金會、世盟及亞盟等官辦NGO即占7成，用於其他真正民間的NGO僅約7千萬元左右，約占援外總預算不到1%。除了NGO較少參與之外，根據國合會的受訪者也稱，臺灣企業也不愛參與政府援助計畫，主因包含邦交國提案規模太小、中長期商機不大、以及企業參與國際投標經驗不足等。

最後，「建交為本」的援外思維還造成臺灣與歐美援助國之間的衝突。自1990年代中期以來，歐美援外政策普遍要求受援國進行政治、經濟和社會等制度改革，希望能促進民主、良善治理、貿易開放、經濟自由等，形成一系列援助條件。然而臺灣和中國為了相互競爭外交支持，多半採取無條件的援助，使得受援國不需要遵守歐美要求的改革即可獲得許多援助，造成臺灣與歐美的援助議程衝突。例如在萬那杜和索羅門群島，臺灣還被澳洲視為造成當地治理混亂的代罪羔羊。

 

（二）馬英九政府：外交休兵下的援外改革

 

圖片來源：中國時報

 

臺灣援外在馬英九政府時期發生重大變化。在民主化過程中，政府應對人民問責的呼聲高漲，無法接受花錢獲得短命或甚至未成的邦交的作法（例如李登輝時期以1.5億美金換得僅兩年不到的馬其頓邦交、或是陳水扁時期巴紐外交公款侵吞案等）。其次，民主化也使公民社會有發展空間，NGO紛紛投入援外行動成為政府援外的同儕，從而對政府援外的效能有更高的期待。最後，民主化也使以臺灣為主體的認同意識逐漸建構，進而更渴望與世界各國接軌。這些民主化力量，加上前述歐美國家對「建交導向」的援助破壞善治的批評，共同推進臺灣援外政策延伸「發展導向」。

2008年馬政府透過承認「九二共識」，與北京達成相互停止互挖邦交的默契（至少在表面上是如此），形成「外交休兵」。在休兵之下，外交部施政目標從2009年起將第一目標「鞏固與拓展邦交關係」的「拓展」兩字拿掉，並開始在第五目標「加強國際合作」中，逐步增加許多歐美同儕相關的議程，例如反恐（2009）、國安對話（2009）、擴大國際人道救援（2011）、軟實力（2012）、加強國際傳播以提升國家形象（2013）等。此外，第四目標也從扁政府較為消極的「輔導」NGO參與國際，轉變為藉由NGO「擴大國際人道援助」，以及「增進我NGO對國際社會之貢獻」。外交施政目標的轉變，標示援外雖仍扮演鞏固邦交的功用，但已遠不僅於此，而是推動臺灣各界都能成為援外的同儕，投入歐美關注的議題，從而突破孤立。

「休兵」也創造援外改革的政策空間。首先是政策論述，在2009年所發布的援外白皮書中，馬政府提出「目的正當、過程合法、執行有效」的援外三原則，宣示要參酌聯合國千禧年發展目標來建立援外整體架構，並依循OECD「巴黎宣言」調整援助模式，建立專業化及成果導向之發展合作模式，以成為「國際社會負責任之利害關係人（responsible stakeholder）」。其次是制度，在2010年訂定《國際合作發展法》，並依法參酌OECD的標準分類與管理援外計畫。最後是透明化，定期出版《國際合作發展事務年度報告》，統整各部會援外支出、流向及實施的計畫，一方面報請行政院轉送立法院備查並上網公開，建立援外的正當性；另一方面也提交OECD，表現出遵守國際典則的意願。

 

（三）蔡英文政府：持續改革以趨近「理念相近國家」

 

圖片來源：BBC

 

2016年蔡英文當選總統後，中國結束外交休兵，在四年內迫使七個邦交轉向。然而蔡政府仍延續甚至擴大了馬政府的援外改革，包含(1)政策上刪除拓展邦交與增加全球治理，(2)白皮書的論述及國合法的制度，與(3)相應的援助效能改革與透明化等。這是因為他們所面對的國內民主化壓力是相似的，就是必須找到與更多國家交往的實質且正當的途徑，藉以擺脫國際孤立。而改革以趨近主流國際援助典則（例如OECD的巴黎宣言和聯合國的發展目標），就是創造與更多國內外同儕或國際組織合作的機會，從而進入同儕網絡以突破孤立。

此外，中美關係從合作逐漸轉為對抗，也使蔡政府有額外的國安動機來推動改革。2011年美國國務卿希拉蕊·柯林頓撰文呼籲增加對亞太的外交、經濟、戰略和其他方面的投資，開啟美國戰略重心轉向亞洲（Pivot to Asia）。2015年美臺共同成立全球合作暨訓練架構（Global Cooperation and Training Framework,GCTF）成為雙方與其他亞太國家在公衛、婦女賦權、數位經濟等援助發展領域多邊合作的平臺。2016年底美國形塑自由與開放的印太戰略（A Freeand Open Indo-Pacific），而臺灣先一步推出的新南向政策正好與其相呼應。蔡政府「維持現狀」的兩岸論述也增添美國對臺灣的信任，對比的是中國持續逼使臺灣邦交轉向及派遣軍機闖入臺灣防空識別區等單方面改變現狀的行為。這也激起美國對臺灣更多的外交支持，如加強和宣傳臺美高層互訪，以及通過《臺灣友邦國際保護及加強倡議法》（Taiwan Allies International Protection and EnhancementInitiative (TAIPEI) Act）等。日本也將官方互訪升為部長級，並改名駐臺代表處為「日本臺灣交流協會」。這一連串國際局勢變化，使臺灣有更多動機去推動援外改革，從而建立更多與美國和日本等地緣政治上與臺灣相近的援助國之間的共享價值與同儕認同感。

最後，臺灣從「建交為本」延伸「以人為本」的援外轉型，也反映蔡政府企圖扮演與歐美（尤其美國）「理念相近」的夥伴。「理念相近國家」這個詞彙從2016年以來逐漸在外交部被廣泛使用在鞏固邦交關係、強化無邦交實質關係、參與國際組織、公眾外交與國際宣傳等各類施政方向中。外交部並沒有定義何謂「理念相近國家」，但是從新聞稿、聲明或是新聞說明會紀要中，約略可推斷其指涉的是美、加、日、韓、澳、紐和歐盟等，正好就都是OECD-DAC這個歐美援助國俱樂部的會員國。他們與臺灣沒有邦交，但在全球範圍內共享普世價值，尤其是自由、民主和人權等，也以透明、良善治理、責信等原則從事援外。換言之，「理念相近國家」的概念，強調臺灣從民主化以來與歐美援助國相通的價值，擺脫過去臺灣被歐美視為為了與中國競爭邦交而破壞主流國際援助典則的麻煩製造者汙名。

簡而言之，國內民主深化以及國際局勢的變遷，在馬政府到蔡政府時代，形塑了臺灣延續超過十年的援外轉型，包含了從邦交延伸非邦交，從發展合作延伸人道援助，從雙邊延伸三邊與多邊，從官方獨辦延伸民間參與等。接下來的系列文章將逐步探討這些轉型的內容。

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系列文：

轉型中的臺灣援外6：意外的收穫、隱憂以及展望
轉型中的臺灣援外5：多部門參與─以新南向為例
轉型中的臺灣援外4：聯合國難民營中的臺灣國旗
轉型中的臺灣援外3：從雙邊到三邊與多邊
轉型中的臺灣援外2：從邦交到非邦交
轉型中的臺灣援外1：從「建交為本」到「以人為本」＆改革的啟動

 

※後註

本文內容已刊登於Gunter Schubert和Chun-Yi Lee主編之《Taiwan duringthe First Administration of Tsai Ing-wen:Navigating in Stormy Water》（ISBN9781032072807）的最後一章「Trilateral Humanitarian Aid: Continuities and Changesof Taiwan’s ODA Policy before and during the FirstAdministration of Tsai Ing-wen」。亦有部分內容刊登於學術期刊《問題與研究》，篇名為「2000年代末以來臺灣援外轉型：從『建交』導向延伸『發展』導向」（DOI:10.30390/ISC.202209_61(3).0002）