轉型中的臺灣援外：從邦交到非邦交

◎吳奕辰／臺灣大學氣候變遷與永續發展國際學位學程博士、簡旭伸／臺灣大學地理環境資源學系暨大學氣候變遷與永續發展國際學位學程教授

 

臺灣受援國分布一覽

 

在前一篇所提到的臺灣援外改革之中，有一個很重要的里程碑就是2010年公布的《國際合作發展法》第15條，要求外交部應每年擬具《國際合作發展事務報告》（以下簡稱援外年報）。援外年報揭露歷年臺灣各部會援外的計畫名稱。本文作者之一的博士論文中，彙整了2010年至2019年的資料（如表一、表二和圖一），發現臺灣在這期間向104個國家提供援助，超過全球194國的一半，執行1400餘項計畫¹。其中包含23個邦交國，主要分布在中南美洲，其次是大洋洲、再次是非洲，外加一個南歐的教廷，總共執行800餘項計畫。另外有81個非邦交受援國，其中在亞太、亞非以及東歐和中南美分別有20多國，在西歐北美的先進國家也有7國，總共執行500餘項計畫。

 

藍色：邦交國，詳見下一段。

綠色：亞東與太平洋地區的非邦交受援國，主要特色為大量民間參與，將另文詳述。

橘色：亞西與非洲地區非邦交受援國，主要特色為各類三邊與多邊人道援助，將另文詳述。

紅色：東歐與拉美地區的非邦交受援國，主要是小型社會建設與服務，詳見本文後半。

紫色：西歐與北美地區非邦交受援國（以及日本），主要是天災相關之急難救助，詳見本文後半。

黃色：2020口罩外交新增的受援國，主要集中在西歐地區。

灰色：非受援國。

資料來源：作者整理自外交部於2011-2020年公布的《國際合作發展事務年度報告》

 

 

在邦交國的雙邊援助內容

2010-19年臺灣的23個邦交國僅占受援國總數（104個）約兩成，但是佔計畫總數達六成，顯見邦交國仍然是臺灣援外的相當重要的對象。這些邦交國包含大洋洲6國、漠南非洲4國、歐洲的梵諦岡、中美洲與加勒比海11國，以及南美洲的巴拉圭。在這些國家中，主要是以雙邊的形式，由外交部資助各類建設，或是委託國合會提供臺灣的專業技術，藉以達成援外白皮書所稱「敦睦邦交關係」之宗旨。

在大洋洲的6個群島國，臺灣的援助內容主要包含三種。首先是外交部委辦國合會技術團所執行的農業技術援助，包含了蔬果、園藝作物、小型畜牧（主要是雞與豬）以及水產養殖等。由於有常駐的團隊無間斷地執行多年期計畫或是一個又接著一個的改良計畫，這些構成了臺灣官方在當地持續存在的力量，甚至成為當地的重要食物產地，因此扮演了關鍵的鞏固邦交的角色。其次是醫療與公衛相關的援助，包含外交部直接出資興建或整修醫院以及購買醫衛設備或材料，以及外交部委辦民間醫院派遣醫事人員前往長期駐點營運或是執行短期行動醫療任務。最後是外交部出資投入文化教育部門，包含興建或整修學校、購買教學運品、推動文化交流活動等，其中文化交流包含了持續多年的外交部青年大使活動，其在2009年從大洋洲邦交國開始實施，進而延伸到其他地區的邦交國以及友好國家。

臺灣在漠南非洲在1950-60年代曾經有20多個邦交國，佔該地區國家總數將近一半，是當時臺灣援外的重心，其主要執行的政府機構甚至直接命名為「中非技術合作委員會」，也就是今日的國合會的前身之一。然而隨著中國在非洲的影響力大增，2010-19年期間臺灣在非洲僅剩4個邦交國（2022年更只剩一國）。然而在這4國，卻包含了177個援助計畫，佔臺灣在全球總數（1414）超過一成，顯見非洲邦交國仍是臺灣高度重視的對象。相較於在大洋洲，臺灣在非洲也有大量的農業與醫療公衛援助。然而農業援助規模更大，並且包含了稻米與馬鈴薯等糧食作物。醫療公衛援助則有更多的硬體建設或採購計畫。然而需注意的是，與中國相較競爭下，臺灣農業援助越來越呈現出效能不足的窘境，例如受益者寡、開發面積小、且在當地創造的利潤有限，使其無法吸引更多投資以帶動持續發展等。除了農業與醫療之外，臺灣在非洲有大量的經濟基礎建設援助，包含機場與公路等交通基礎建設、飛機與船舶等交通運具採購、以及政府機關或各社會服務部門的綠能設施與數位建設。

在中美洲與加勒比海11國以及南美洲的巴拉圭，臺灣總共有507個援助計畫，佔全球總數（1413）超過三分之一，而其援助內容也比前述兩地區更為豐富。除了農業（包含經濟與糧食作物）、醫療（包含軟硬體、人員駐點與培訓）、經濟建設（交通與能源）之外，另外有兩類的內容是前述兩區較為少見的。其一是商業部門的發展，包含輔導中小企業能力建構、電子商務技術、舉辦商展、以及透過整建歷史建物和生態公園以推動觀光業。其二是科技與環境議題的結合，利用地理資訊系統、福衛二號衛星圖資、以及各類防災科技，協助受援國監測土地利用、掌握國土變遷、維護森林與環境生態、以及強化災害防治能力。

在鞏固邦交的脈絡下，臺灣至今仍較高比例地投入在邦交國所在的三個地區：大洋洲、漠南非洲、以及中南美洲，平均每個邦交國都有30-40個援助計畫。農業援助業也仍然是最主要的援助部門。換言之，儘管臺灣援外正在歷經「以人為本」的轉型，但此轉型並非意味著放棄「建交為本」，而是除了後者之外，逐漸正在延伸出前者的思維。我們同時也可以看到援助內容的多樣化。例如農業已經從在非洲開墾大型農作區耕種糧食作物，延伸到各類經濟作物，以及小型畜牧業與水產養殖等。而在醫療、中小企業、監測科技等的援助內容，更是反映了臺灣本身發展歷程中所較為卓越的領域所在。

 

圖片來源：外交部臉書

在非邦交國的援助內容：以歐洲和美洲為例

除去23個邦交國有接受臺灣援助，臺灣另外有81個受援國是非邦交國，包含了548項計畫。相對於邦交國，這些非邦交受援國之間有更大的差異，無法在單一文章內詳述，本文先介紹比較單純部分，以及臺灣在歐洲與美洲的非邦交國的雙邊援助，而中東與非洲以及新南向的部分，有三邊與多邊合作，以及各類民間參與，將在後續的系列文中進一步介紹。

2010-2019年，臺灣歐洲和美洲的非邦交國執行257項計畫，佔了總數將近兩成，這些援助計畫中呈現的主要圖像，是由臺灣代表處直接捐款到地方層級，包含了小型社會建設與服務，以及天災人道援助。在西歐、北美和日本，臺灣提供了多次天災應急的捐款，例如日本（2011、2016）和義大利（2016）的地震、加拿大（2016）的森林火災、葡萄牙（2010）的水災、美國的龍捲風（2011、2013）與颶風（2012）等。這些賑災援助是以金錢或物資捐贈為主，沒有實際派遣團隊參與復原與重建。然而這些捐贈也已大幅提升臺灣在西歐和北美的能見度與形象。

在東歐和中南美洲的非邦交國，臺灣投入小型社會建設，涵蓋醫療、教育、社福、文化、環保等。臺灣代表處出資給社福機構、學校、社區中心、教堂、當地NGO等，整修建築、採購設備、協助舉辦活動、或推動學術研究等。這些計畫雖然規模都不大，但是數量非常多，尤其在波蘭、捷克、斯洛伐克和波海三國等，平均每國都有20餘個計劃，接近在邦交國的數量。

在東歐和中南美洲非邦交的雙邊援助中，另有三個特色值得注意。首先，這些援助都是單純以提供資金的方式，甚少涉及到人才與技術的跨國流動，與前述臺灣在邦交的技術轉移，或是在新南向地區的NGO駐點服務有很大的差異。其次，這些援助幾乎都是以地方甚至社區為導向，與前述臺灣在邦交是針對中央政府也有很大的差異。第三，雖然是由資金投入到離臺灣遙遠的地方社區發展中，但處處可以看到宣推臺灣的痕跡，例如電腦設備有諸多是來自臺灣廠商，贊助的學術研究與出版是針對臺灣研究中心等。

臺灣現任駐教廷大使李世明的經歷，進一步展現了臺灣在非邦交雙邊援助中促進各方連結的靈活性。2013年李是駐阿根廷代表，辦理該國的國家大教堂整修計畫，這項整修計畫使李與當時的阿根廷主教有了更多的互動。這位阿根廷主教就是後來升任成為教宗的方濟各。2014年李調往約旦擔任代表，面對伊斯蘭國崛起與敘利亞難民危機，李向教宗提出由臺灣出資協助安置在中東的天主教難民，展開許多人道援助計畫，並在中東增加了臺灣的知名度，而李也在2015年調任成為駐教廷大使。在這個歷程中，透過雙邊與三邊的靈活變化，臺灣鞏固了邦交關係（教廷）、提升了非邦交實質關係（阿根廷與約旦）、也結交了大量的援助國同儕，而具有創意又能抓緊時勢的外交官，則也使自己的仕途更上一層樓。

從臺灣對這些歐美國家的人道與發展雙邊援助中，我們可以看到，臺灣外交雖然受打壓，無法參與聯合國、世界銀行、OECD等形塑國際發展議程的主要機構，但透過面向全球（包含窮國與富國、邦交與非邦交）的人道與發展援助行動，臺灣一方面在國際間獲得更大能見度與影響力，另一方面在國內也獲得公民社會的支持和參與，甚至在臺灣陷入危難時，受到來自理念相近國家的關鍵物資支持，最具體的就是2020年的口罩外交。口罩外交以歐美國家為主要援助對象，而2021年日本、美國、立陶宛、捷克等國則對臺灣捐贈疫苗，一來一往形成同儕之間的互助合作。而隨著2022年2月24日俄羅斯入侵烏克蘭造成大量難民湧入東歐國家，外交部在3/15已經捐助東歐五國超過4億新臺幣給波蘭、斯洛伐克、匈牙利、捷克、立陶宛等，這已經相當接近援助單一邦交國的年度預算額度。臺灣與歐洲在援外領域持續的互惠關係，象徵著臺灣能夠扮演促進全球共榮的角色，不僅只是面向邦交國，更是面向世界，投入全球共同議題治理行動中。

 

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系列文：

轉型中的臺灣援外6：意外的收穫、隱憂以及展望
轉型中的臺灣援外5：多部門參與─以新南向為例
轉型中的臺灣援外4：聯合國難民營中的臺灣國旗
轉型中的臺灣援外3：從雙邊到三邊與多邊
轉型中的臺灣援外2：從邦交到非邦交
轉型中的臺灣援外1：從「建交為本」到「以人為本」＆改革的啟動

 

※後註

本文相關內容已刊登於作者之一的博士論文《Taiwan’s foreign aid strategy shift: From diplomacy to development and security》（DOI:10.6342/NTU202104315）。亦有部分內容刊登於學術期刊《問題與研究》，篇名為「2000年代末以來臺灣援外轉型：從『建交』導向延伸『發展』導向」（DOI:10.30390/ISC.202209_61(3).0002）

※注釋