轉型中的臺灣援外：聯合國難民營中的臺灣國旗

◎吳奕辰／臺灣大學氣候變遷與永續發展國際學位學程博士、簡旭伸／臺灣大學地理環境資源學系暨大學氣候變遷與永續發展國際學位學程教授

 

臺灣與中東難民危機

2014年6月，伊斯蘭國崛起，佔領伊拉克和敘利亞部分領土，迫害當地少數族群，造成超過一百萬平民流離失所、受傷或死亡，引起國際關注。為此美國發起反伊斯蘭國聯盟組織聯合軍事行動和人道援助。作為聯盟成員之一的臺灣，到2019年初為止，在伊拉克、約旦、黎巴嫩、約旦、敘利亞和土耳其等提供約新臺幣一億元的援助，包括政府機構、NGOs和企業都參與在內，不僅進行雙邊援助，也與美國、教廷、聯合國和歐銀等進行三邊援助。透過這些合作，臺灣國旗與聯合國、德國、英國和美國等一起出現在難民營入口處，這是1971年離開聯合國以來從未出現過的。從2017年起，臺灣駐美大使也得以受邀參加美國國務院舉辦的聯盟部長級會議，是少數直接與美國國務卿同臺的場合。這一系列的國際貢獻與外交突破，遠早於政府提出「Taiwan can help」口號的2020年，從而再次顯示臺灣援外的轉型並非一朝一夕，而是歷任政府持續的成果。本文接下將逐一介紹臺灣這個經典的人道援助案例中到底做了哪些事情，以及轉型過程中所牽涉的國內與國際政治動態。

 

圖一、臺灣在中東難民危機中的雙邊和三邊援助（2014-2019年合計約一億新臺幣）

資料來源：作者田野調查

 

圖三、約旦扎塔裏難民營中，臺灣國旗與其他援助國以及聯合國的旗幟並列

資料來源：國合會《104年度北約旦水井修復計畫監督任務返國報告》第20頁

 

 

在難民營和戰區的人道援助

在伊拉克庫德斯坦，外交部透過美國國務院的協調，捐贈350套組合屋到艾比爾（Erbil）市北方距離伊斯蘭國活動範圍不到20公里的兩座營地，作為住房和學校。臺灣的組合屋材料有防火功能，門口可以上鎖，架高的地板也減少地面汙水和塵土侵入室內，因此相對於原本的帳篷，大幅改善流離失所者的生活安全、隱私和環境清潔。當時駐約旦的黃志揚組長（現任駐土耳其代表）向我們展示了在前往庫德斯坦難民營的途中支付給伊斯蘭國的通行費收據（見圖四）。

 

圖四、從約旦到伊拉克庫德行程中遭遇伊斯蘭國，被收取通行費的收據

資料來源：前駐約旦代表處組長黃志揚（2010-16），現任駐土耳其代表（2021起）

 

在約旦的難民營中，外交部與美慈（Mercy Corps）共同執行多項計畫，捐贈356套組合屋、5000盞太陽能LED燈和1萬件冬衣，以及贊助技能培訓、志工活動、學校軟硬體等。這些組合屋用於居住、醫護、教室、會議室和辦公室。

 

圖五、臺灣在約旦敘利亞難民營的各類援助，包含兒童心靈支持（左上，作者攝於難民營）、家扶志工活動（左下，作者攝於家扶）、當地臺商捐贈的衣服（中下，作者攝於約旦台商）、立碁電子捐贈的太陽能LED燈（右上，取自立碁電子公關摺頁）、以及組合屋（右下，取自外交部網站）

 

除了上述主要受惠者為中東主流的穆斯林之外，臺灣也另外關注天主教徒和亞茲迪（Yazidis）等少數族群。臺灣紅十字會透過國際紅十字會在黎巴嫩提供難民500個柴油爐和1000個食品包。臺灣明愛會則向約旦明愛會提供現金和十個組合屋，安置41名逃離伊北的天主教難民。外交部也透過教廷聯絡到2000戶基督徒和亞茲迪家庭，提供組合屋，並且資助圖書館擴建使當地30萬伊拉克天主教難民能夠使用。教廷是富裕國家，不太需要臺灣援助，但是為了照顧天主教難民，臺灣的組合屋扮演關鍵角色，從而使臺灣得以鞏固教廷的邦交關係。

 

圖六、臺灣捐贈教廷部署在非正式營地的組合屋的外觀（左上，取自外交部網站）與內裝（右上，取自外交部網站），當時駐約旦代表李世明，後來就成為駐教廷大使（左下，取自外交部網站）。教廷一心委員會是臺灣三邊合作的主要對象（右下，取自外交部網站）

 

儘管臺灣沒有直接參與在戰事中，但是臺灣也扮演聯盟的後勤角色。2016年臺灣捐贈一組行動醫院部署在伊拉克庫德，每週服務約500名患者。2017年又向聯盟捐贈20套掃雷設施用於敘利亞。這些援助後來成為固定的預算科目，使得外交部與美國的三邊援助常態化。

 

圖七、臺灣與美國的三邊合作，包含捐贈掃雷設施（左下）和行動醫院（右下），使臺灣駐美代表與美國國務卿及其他80多個盟國代表同框（上，黃色箭頭者為駐美代表高碩泰），其預算也成為固定科目（右下）

資料來源：外交部網站

 

在都會社區的發展援助

因為難民營的移動限制嚴苛且沒有就業機會，因此超過八成的難民寧願住在都會社區，也不願留在難民營。為了確保這些難民的安全和生計，各援助方協助東道國提升學校、衛生和供水等設施的服務能量，避免造成當地資源擠壓而產生族群衝突。這些社區援助有些是「地域思維」，以特定社區為範圍形成多部門的計畫；有些則是「部門思維」，關注特定部門在全國各地的服務機能改善。地域思維部分，外交部於2015年透過美國國務院捐贈國際醫療團（International Medical Corps）十萬美元資助在在約旦的社區型青年教育、諮詢、職訓、診所等服務，以及捐贈近東基金會（Near East Foundation）提供難民與社區婦女儲蓄、安排理財課程以及創建75家小企業。在伊拉克，外交部透過駐日內瓦代表處（圖八中）捐贈國際關懷協會（CARE International）十萬美元用於水與衛生設施、垃圾清除、居家用品等。

 

圖八、地域思維的計畫深入特定社區，包含診所服務（左）、難民與居民青年社區彩繪（右上）、兒童照顧（中下）、婦女培力（右下）等

資料來源：取自外交部網站

 

部門思維部分，國合會在約旦資助美慈的水井修復計畫、校園及社區雨水集水系統計畫、以及固體廢棄物管理改善計畫，由美慈提供技術並管理監督其實施進度，而國合會則派遣專家考察以及派駐專案志工在美慈駐地辦公室參與計畫實施。

 

圖九、部門思維的計畫，主要圍繞各地的水、衛生與健康，包含節水倡議（左，作者攝於約旦）、灰水設施（中下，作者攝於約旦）、水井修復（右下，國合會網站）、醫療資訊觸及（右上，國合會網站）、固體廢棄物處理（中，作者攝於約旦）等

 

在大都會的投融資計畫

國合會長期參與歐洲復興開發銀行（簡稱歐銀）在東歐、中亞以及中東國家的各類投融資，包含1991年成立的「技術合作基金」和2011年加入的「綠色能源特別基金」。後者資助約旦首都安曼的「固體廢棄物計畫」，興建垃圾掩埋沼氣發電系統。前者則支持安曼大型商場的招聘和培訓中心、南部港市亞喀巴（Aqaba）經濟特區觀光娛樂產業、以及全國700多公里的公路換裝220,000盞LED燈的智慧城市計畫，該路燈計畫由光寶科技提供核心技術。

 

圖十、多邊投融資，包含路燈換裝（左上，取自光寶科公關簡報）、商場職訓（右上，取自歐盟網站）、港市經濟特區觀光業（左下）、沼氣發電（右下，取自歐盟網站）

 

 

臺灣作為重要而低調的合作夥伴

臺灣在中東難民危機中的貢獻不僅被聯合國承認（共掛國旗），也受到難民肯定。我們在約旦扎塔里難民營參訪時發現，一些住在他國捐贈的鐵皮屋的難民也畫上臺灣國旗，據稱是因為他們知道臺灣組合屋以及太陽能LED燈等產品的可靠，也知道臺灣的國際處境，因此希望透過畫國旗來希望臺灣關注。

 

圖十一、扎塔里難民營臺灣組合屋上有臺灣國旗銘版（左），另一區他國捐贈的鐵皮屋上有難民手繪的臺灣國旗（右）

資料來源：作者攝於2018年田野調查

 

儘管迫於中國壓力，臺灣駐約旦代表於2018年被迫從「中華民國（臺灣）商務辦事處」改名為「駐約旦臺北經濟文化辦事處」。若以「建交為本」的援外思維，斷交就撤團，改名也應該減少援助。但臺灣並未因此減少在中東的援助，甚至長期保持低調。

臺灣第一筆捐贈最早追溯至2013年初，但外交部第一份關於難民危機的新聞稿是在後一年（2014/9/12）才發布，緊接在2014/9/10美國總統奧巴馬發表聲明譴責伊斯蘭國後兩日。且新聞稿內容只談人道援助，沒有提到國旗已經出現在難民營，甚至沒有提到臺美合作。我們訪談的外交官表示，外交部是刻意保持低調，不想演變成兩岸對抗或造成美方困擾，因此與歐美同儕有了默契，就是若歐美同儕未公布相關訊息，臺灣就不會先公布。這種低調甚至低到連美方官員在其他國際場合向未經手此案的臺灣官員表達感謝時，臺方官員還不太清楚是在感謝什麼（例如2014年APEC代表團）。而臺灣國旗掛在難民營的事情，直到2015年聯合國准許TVBS採訪難民營時才被揭露。這種低調與默契持續到蔡政府，例如2017/7/6國際關懷協會宣布臺灣成為正式的官方雙邊合作夥伴，隔日外交部發新聞稿確認。

 

低調與透明化帶來國際友人的信任與合作的擴大

臺灣儘管不是多數國際組織會員，沒有遵守相關規矩的義務，但臺灣在援外領域中展現透明化等遵守規矩的行為，正是為臺灣博得信任的途徑之一。過往臺灣為了避免邦交勒索或是中國掌握過多細節，因此在「建交為本」的思維下，資訊相當不透明。然而在中東難民危機中，臺灣向聯盟報告所有計畫的內容，從而獲得了信任與更多的合作。例如來自法國的國際NGO「對抗飢餓組織（ActionAgainst Hunger, ACF）」在當地的主管就透露臺灣是他們第一個非OECD的合作對象，主要是因為他們認為臺灣在難民危機中的人道援助的透明化努力，已經符合他們的組織章程的要求。

此外，儘管這些透明措施引發的政黨鬥爭以及恐攻疑慮，臺灣仍並未退縮。2017年與美國合作的掃雷與行動醫院預算由民進黨立委蔡適應揭露，國民黨立委江啟臣質疑是否當時臺北準備舉辦的世大運可能遭到攻擊，總統府則回應這些在反恐和其他全球共同議題的行動是臺灣長期與理念相近國家的合作，也是從馬政府時期延續下來的政策。

2017年11月，外交部在「國際人道與關懷」預算中設立「參與全球反恐人道援助計畫」50萬美元未作說明，被國民黨立委馬文君提案凍結並要求解釋。2018年3月外交部解釋是組合屋、行動醫院和掃雷設施等三邊合作的常態化，預先作為參與聯盟未來計畫的承諾，獲得立法院在6月解凍，後支應於約旦河谷掃雷計畫，並在2019和2020年度持續編列，形成常態支出。

除了形成常態預算之外，臺灣與美國在中東難民危機中的三邊合作也在2015年常態化並建構成為全球合作暨訓練架構（Global Cooperation and TrainingFramework, GCTF），從人道援助領域延伸到各類的發展合作，呼應理念相近國家關注的民主、人權、自由等發展價值。其正式合作夥伴，從初始的美國，陸續有日本和澳洲加入，並且至今已有瑞典、瓜地馬拉、荷蘭、英國、加拿大、斯洛伐克、帛琉、捷克分別具名合辦GCTF個別活動，或是做為單次的主辦國。隨著2016年臺灣發起新南向政策以及美國發起印太戰略，在兩者在理念與戰略對接之下，GCTF又進一步成為臺灣與理念相近國家共同在各個國際發展領域從事跨國交流培訓的重要節點。於是，新的地緣政治環境和不斷提升的臺美關係，逐步將在中東難民危機中的三邊合作，擴大成為引領臺灣進入更多國際同儕網絡的平臺。

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系列文：

轉型中的臺灣援外6：意外的收穫、隱憂以及展望
轉型中的臺灣援外5：多部門參與─以新南向為例
轉型中的臺灣援外4：聯合國難民營中的臺灣國旗
轉型中的臺灣援外3：從雙邊到三邊與多邊
轉型中的臺灣援外2：從邦交到非邦交
轉型中的臺灣援外1：從「建交為本」到「以人為本」＆改革的啟動

 

※後註

本文更詳細的內容刊登於英文期刊《Development Policy Review》，篇名為「Northernization for Breaking-through International Isolation: Taiwan’s Trilateral AidCooperation in the Middle East Refugee Crisis and beyond」（DOI: 10.1111/dpr.12556）