《威權演化論》書摘：什麼是「帶著形容詞的威權政體」？

◎Kellee S. Tsai

 

 

 

書名：威權演化論：中國如何治理？國家與社會如何維持動態關係？

作者：徐斯儉, 蔡欣怡, 張鈞智

譯者：李宗義

出版日期：2023年4月19日

出版社：左岸文化

 

 

※編按：研究當代中國的政治學者經常在描述中共政權時，在「威權政體 」（authoritarianism）之前加上形容詞，似乎有了這個前綴的形容詞之後，我們就可以更加了解中共政權的本質。《威權演化論》的主編之一蔡欣怡老師 （Kellee S. Tsai）因此在本書導論〈中國的演化式治理：威權主義下的國家與社會互動〉當中撥出一節，回顧什麼是「帶著形容詞的威權政體」，並進一步開啟了本書的「演化式」分析架構，追蹤國家與社會互動的變化與結果。

 

 

由於越來越多以政體為中心的文獻都有處理到後毛澤東時期的治理，使得針對國家各個層級和不同部門的分析也越加細膩。這有如第三波民主化的研究激發政治學家以「新世襲民主體制」（neopatrimonial democracy）、「非自由民主體制」（illiberal democracy）和「原生民主體制」（protodemocracy）等形容詞標籤來確定民主政體的亞類型（Collier and Levitsky 1997），從胡錦濤時代開始，各種「帶著形容詞的威權政體」文獻，大量湧現於中國政治研究的次領域。

文獻討論用一大堆前綴的形容詞來修正威權政體，伴隨而來的是不再把民主（或者是沒有民主）當成一個依變項。最近對中國政治的研究並不是在尋找政體改變的跡象，而是更多地關注治理的本質和威權韌性，尤其是自2000年代末期一路到習近平時代。這些研究至少產生了二十個術語，用來描述中國的政體還有國家與社會關係的面向。然而，有一點值得提醒大家，指出當代中國威權政體次類型的形容概念早在比較政治學就有先例。尤其是他們在完全威權政體這個廣義的類別底下，提出了更細緻的區分。林茲（Juan Linz 1964, 255）對於所謂威權政體的定義是：「政治系統中有一個有限且不負責任的政治多元主義，沒有精心設計的指導性意識形態，但有著獨特的心理狀態，除了在發展的某個階段，沒有廣泛或密集的政治動員，其中，一個領導人（有時是一個小團體）在一個形式上未有清楚界定但實際上相當可預測的範圍內實行權力。」威權政體的定義一開始是以負面特徵表述：限制團體可以參與政治的範圍，包括一黨統治（有限的政治多元主義）；政體正當性的情感基礎（非意識型態的心態）；社會去政治化（有限的社會動員）；非正式界定清楚的行政權力。

 

圖片來源：wikipedia

 

林茲對威權政體的經典定義是在描述佛朗哥（Francisco Franco）統治下的西班牙經驗所產生，這種政體既不民主也不極權，呈現的是非民主政體的另一種形式，需要與政體類型之中最高壓的極權主義政體區分開來。此後的政治學家曾批評威權政體是用來描述所有非自由民主國家的剩餘類別。儘管如此，林茲（1975, 273-353）的確試著區分威權政體的七種次類型：

 

1. 官僚軍事威權政體
2. 有機國家主義
3. 後民主社會中的動員型威權政體
4. 獨立後的動員型威權政體
5. 種族和族群「民主政體」
6. 「有缺陷」和「前極權主義」的政治局勢和政體
7. 後極權主義的威權政體

 

威權政體的次類型不大能獲得比較學者或中國學者的關注。正如吳文欽（Wen-Cheng Wu 2015, 240）的觀察：「想要把一切都涵蓋進來，這種類型學有點瑣碎，太過複雜。此外，有一些類型的名稱也相當彆扭。」後來，林茲（2000, 174）也承認這並非「威權政體類型學發展成果最豐富的取徑」，其中最重要的一個例外是最後一種類型，林茲將其重新命名為「共產主義後極權主義威權政體」（communist post-totalitarian authoritarian regimes）。

研究共產體制下利益團體政治的專家史基林（Gordon Skilling）進一步點出共產主義後極權主義威權政體的次類型包括：「諮詢式威權政體、準多元威權政體、民主化和多元主義威權政體以及無政府主義威權政體」（Linz 2000, 174）。其中，諮詢式威權政體是史基林把梅爾（Alfred Meyer）與路茲（Peter Ludz）的說法重新賦予生命並且調整之後，用來解釋後毛澤東時期的中國。這個詞最初用來描述赫魯雪夫（Nikita Khrushchev）之後的蘇聯，當時共產黨繼續壟斷決策權，但允許官僚在他們的專業領域提供意見。在毛澤東去世以及黨國體制恢復活力之後，何漢理（Harry Harding 1987）觀察到，中國已經發展為一個諮詢式的威權政體：「這與不久之前的極權主義有很大不同，但不是一個真正的多元主義甚至準民主的政治體制」。為了維持對政治權力的壟斷，後毛澤東時期的領導人認識到：「需要從重要的人群獲得資訊、建議和支持」（Harding 1987, 200）。近二十年後，包瑞嘉（Richard Baum 2006）提出，「諮詢式列寧政體」與經濟增長的結合，拉長中國威權統治的壽命。溫和的威權舉措使中國共產黨能夠「在不鼓勵政治反撲（pushback）的情況下收集民眾的反饋」（Baum 2006, 13），儘管包瑞嘉對諮詢式列寧政體的持續性提出質疑。

 

 

蘇聯解體後的首任領導人戈巴契夫

圖片來源：wikipedia

 

這些主題在之後有關諮詢式威權政體／諮詢式列寧政體，以及用「帶著形容詞的威權政體」來描述當代中國的各種研究中被放大，儘管強調的領域各不相同。最重要的是，無論使用何種形容詞都未有人質疑中共將政權存續放在首位。曾瑞生（Steve Tsang 2009）認為「對持續掌權的執念」是諮詢式列寧政體第一個明確特徵。其他人也同意政權存活是至高目標。在這個共同前提下，到底提高治理品質是一項額外的優先工作或者主要是用來確保威權政體持續，並沒有太多共識。不論如何，「帶著形容詞的威權政體」文獻主要集中在治理的三種模態：（1）傳遞和蒐集社會訊息的工具（從國家的角度），這些工具也就代表向政體提供意見的機會（從社會的角度）；（2）向地方官員究責的機制；以及（3）政府對於訊息的回應。

至少有一半帶著形容詞的威權政體概念關心的是國家與社會之間的資訊流動管道。有些是以政權為中心，注意到政策制定過程中精英提供意見的多元化，而其他則關注非國家行動者提供的各類反饋。何包鋼和華倫（Baogang He and Mark Warren 2011）兩人的審議式威權政體的概念，建立在以下的前提：各種自上而下的創新，擴大了政治參與和公共審議的範圍。這些創新包括引入村選舉、公開聽證會、審議式投票、行政訴訟（公民控告國家的權利）、政府資訊公開的舉措以及更常在人民代表大會討論政策。他們認為這些審議機制透過「參與治理………而政體並未民主化」的方式帶來統治的正當性（2011, 271）。曾瑞生（2009, 1）再說明諮詢式列寧政體的第二個特徵：「持續的治理改革預先阻止民眾對民主化的要求」。隨著諮詢的主題不斷擴大，趙娜（Jessica Teets 2014, 24）觀察到「一個自主的公民社會」共存在國家界定的服務提供範圍內，因此諮詢式威權政體的表現是試圖「盡可能擴大公民社會的利益，而同時減少公民社會的危險」。

帶著形容詞的威權政體的概念，強調媒體是理解和形塑公眾輿論的重要場域。布雷迪（Anne Marie Brady 2008）把群眾型威權政體描述為一個高度關注公共輿論的一黨政體，依靠說服群眾（宣傳）維持其正當性。同時，媒體的商業化也為表達公共政策問題的獨立意見創造相當大的空間。史拓克曼（Danielle Stockman 2012）用「回應型威權政體」一詞捕捉威權政體對私人意見表達的容忍還有在需要時控制資訊的制度能力之間的微妙平衡。當官方訊息通過市場化的媒體傳播，它們可以改變「議題民眾」（issue public）的感受，也就是一群對特定議題高度瞭解和關注的民眾。麥康瑞（Rebecca MacKinnon 2011）把中國描述為網路型威權政體，同樣指出網上行動主義與黨國審查及操縱數位內容的並存。然而，日益複雜的網路控制限制了大規模政治異議的可能性。蔡文軒（Wen-Hsuan Tsai 2016）對於網路型威權政體的敘述，指出「中國輿論監督辦公室」的資料分析人員如何應用系統性的方法，對「熱點事件」進行加權評分，然後根據敏感程度做出排序，據此做出官方反應：或者審查，或者否認，或者主動操縱網路輿論。

在此同時，也有一些帶著形容詞的威權政體研究指出，即使是在一個極度高壓的威權脈絡下，線下的抗爭政治仍然可以非常活躍。不論是抗爭型威權政體（X. Chen 2012）、分權式威權政體（J. H. Chung 2016）和回應型威權政體（Heurlin 2016），政權都容忍請願和抗議，因為這可以讓中央瞭解地方的情況，強化中央政府的正當性，並且讓地方官員負起責任。在幹部考核的激勵下，有政治企圖心的地方官員必須以對抗性較低的手段，來解決本地居民的不滿。另外兩個說法捕捉到由此而來的對話還有國家與社會的互動─議價型威權政體（Lee and Zhang 2013）和談判型威權政體（Robins 2018）。李泳雯（Sabrina Habich 2015; 2016）認為地方政府的「溫和脅迫、談判和宣傳」可以在「不引起社會騷亂」的情況下有效安撫村民（2016, 1; 2015, 191）。為了緩和非法徵地引發的抗爭，最方便的解決方式往往是給請願者補償（Heurlin 2016）。

其中一些研究把蒐集資訊和表達不滿的機制同各層級政府的政策影響聯繫起來。陳靖（Jing Chen 2016, 147）在《有用的抱怨：請願如何協助中國分權化的威權政體》（Useful Complaints: How Petitions Assist Decentralized Authoritarianism in China）提出，「請願影響到決策過程的各個階段──例如議題浮現、議程設置、實施、評估和反饋」。然而，大多數研究並不看好抗爭政治的影響。明克勝（Carl Minzner 2006）認為請願系統是正式法律渠道失靈的代理（dysfunctional proxy），有可能提高民眾的不滿。賀林（Christopher Heurlin 2016, 15）討論回應型威權政體時指出，當請願釋放出「五級火警」的信號，講白了就是「熱點問題」，會比其他問題更受關注。因此，威權政體「研判反對的聲音特別廣泛時，會選擇性地以政策改變來回應」（2016, 15, 3）。議題是否達到五級火警或引來上級政府的關注，也會影響到特定議題領域的政治機會結構。陳曦（Xi Chen 2012）的抗爭型威權政體則認為，黨國結構的分化顯然為抗議者提供體系內部的擁護者和保護者。雖然地方政府是常見的抗議目標，但在其他情況下，地方官員可能會主動與非國家行動者結盟，主張政策改變，正如毛學峰（Andrew Mertha 2009）討論破碎的威權政體2.0時掌握到的特質。

另一類帶著形容詞的威權政體文獻則凸顯出地方政府對於有效治理和政權正當性的重要性，包括分權式威權政體（Landry 2008），分權式法律威權政體（C. K. Lee 2007），以及調適型威權政體（Ahlers and Schubert 2011）。李磊（Pierre Landry 2007）強調中共的人事管理制度如何激勵地方官員推動地方發展，並且保有對他們的控制。李安娜與舒耕德（Anna L. Ahlers and Gunter Schubert 2011）由此進一步延伸，認為國家有效執行政策有助於政權的穩定和正當性。然而，李靜君（2007）指出，期待地方政府推動經濟成長並且確保勞動法的實施，兩者之間存在一個明顯的張力。經濟積累和正當化（legitimation）這種雙重命令，表示當地方企業侵犯勞工權利時，抗議的工人會指責地方政府，從而削弱地方治理的正當性。唐文芳（Wenfang Tang 2016, 117）的看法也是一樣，政權穩定建立在脆弱的基礎上，儘管他的調查發現，整體而言，中國的民粹式威權政體產生「相當高的政權支持度，同時允許選擇性地讓公眾的憤怒表達出來」。事實上，通觀中共歷史，抗議一直是「常態且受到官方限定」，因此，「不大會破壞政治穩定」，正如裴宜理（Elizabeth Perry 2007, 21）在革命型威權政體的概念中所述。

最後一組帶著形容詞的威權政體研究強調中國治理的彈性和調適能力是政體韌性的來源。這部分研究呼應亨廷頓（Samuel Huntington 1970, 24-39）革命型的一黨體制如何在調適型威權政體的過程中，透過轉型、鞏固與調適而進行演化。具體來說，黎安友（Andrew Nathan 2003）在他那部有影響力的作品中所討論的韌性威權，勾勒出改革時期中國的政府如何逐步制度化。賴洪毅（Yongyi Lai 2016）闡述這一觀點時認為，中國自1992年以來，已經發展出一種務實型威權政體。具體而言，中國「彈性、務實、適應性」的方法，明顯提升它在經濟、社會和政治上的治理品質──因此強化了威權政體的持久性。2005年至2007年之間歐亞大陸的「顏色革命」給中央帶來一種緊迫感，覺得必須解決國內不滿情緒的醞釀，同時對社會有可能造反的部分予以加強控制，從而展示出一種調適型威權主義（T. Chen 2010）。因此，習近平領導下的強力反腐運動，被標上制度化威權主義（Zhu, Zhang, and Liu 2017）。另外在基層，閻小駿（Xiaojun Yan 2016）用「先發制人型威權政體」來描述中國精細的維穩機制，這套機制是在政府必須採取金錢收買或是強制行動之前，用來預測與管理民眾的不滿。

其他討論威權韌性的作品指向中國治理過程中制度化較低的面向。韓博天與裴宜理（Sebastian Heilmann and Elizabeth Perry 2011, 3）也使用了「調適型威權政體」這個說法，他們認為「中國的治理技術帶著毛時期的印記，把政策制定視為一個不斷變化、管理緊張關係、持續調整和臨時調整的過程」。這種打游擊的政策風格不是制度僵化，而是接受不確定性，允許塔雷伯（Nasim Taleb 2007）所說的「最大限度的修補」（maximum tinkering），能夠帶來創新。他們認為中國共產黨調適型治理的非正統方法，使政權夠撐過整個改革時期一再發生的危機（Heilmann 2018; Heilmann and Perry 2011）。

 

 

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