◎陳泱錡（東吳大學政治系）、蔡儀儂（中央研究院政治學研究所博士後研究員）
非民主國家國家機器領導層的產生，是時常受到關注的議題。中國作為當代少數一黨專政的威權政體，他的領導人上位不是依靠神聖的「白頭山血統」，或用政變把前任趕下台等非制度的方式。領導人更替是靠「中國共產黨」制度篩選決定的。有潛力的菁英在進入「黨」的一刻，他的升遷，很大部份由黨的人事部門評價決定。他終其一生受到嚴格檢視，直至進入墳墓為止。這說明中國政治菁英的產生，和許多非民主國家相比，始終不太一樣。
而中國共產黨1980年代初期推動官僚制度的「幹部四化」政策（即「革命化、年輕化、知識化、專業化」簡稱），被視為這邏輯的體現。根據官方宣稱，這是為了革除毛澤東時代單靠政治忠誠選擇菁英的弊病。1980年代後的中共菁英，因此必須滿足許多客觀的考核指標，才能晉升到權力核心。
許多分析指出這樣的晉升模式，對1980年代中國的經濟改革幫助甚大。政權在地方提拔一批具改革意識與專業化菁英，推動靈活的政策，地方的經濟就變好了。而1990年代後中共最高領導層則受惠於這項政策。如江澤民、胡錦濤、習近平等歷任最高領導人，在1980年代初期從地方拔擢，在地方有好表現，才晉升到中央，經歷完整的仕途栽培。這種透過拔擢優秀官僚，刺激了國家經濟增長的說法，就很像「東亞模式」的技術官遼決定論。不過，這類研究的觀察多數限於中共中央委員會層級（即一般「省部級」幹部）以上的菁英，沒有從整個官僚體系的視角，從上到下系統檢視。
為何需要系統性檢視呢？我們可以設想一種情境，今天有個官僚，他在底層競競業業，經過逐步考核逐級晉升，20年後成為這個國家的掌舵者。這代表制度似乎是一個開明專制的賢人制(Meritocracy)，提供激勵誘因，官僚好好拼經濟，學界把這稱作激勵模型（Incentives Model）解釋。但我們知道現實也許不一定這樣，也許一些官僚天生踩著別人往上爬，靠關係庇蔭直上青天。激勵模型的解釋忽略這種情況。因此，沒晉升的官僚真的是表現不好嗎？還是有其他因素影響？討論這些問題，得從整個官僚體系角度，檢視制度的真實邏輯，才能發現。
近期由哈佛甘迺迪政府學院拉賈瓦利基金會亞洲研究所研究員Hao Chen、哈佛政府系教授王裕華等人的研究團隊，發表於中國研究一級刊物《China Quarterly》的”Dethroning the Mao-era Elite, Clearing the Way for Reform”一文，從官僚體制縱向流動的角度，分析1980年代官僚制度改革，從基層鄉鎮到中南海高層的情形。他們的分析部分解答了以上的問題。他們發現制度其實不太公平，一批「四化」幹部確實晉升了，但官場也展開了一場上到下的「大清洗」。有些官僚連表現機會都沒有，就因為忠誠問題永遠被清出官場。
首先，他們透過官方出版《共產黨組織史》建立了一個資料庫，資料包括國家一級、省縣鄉鎮層級黨政單位共超過60,000名幹部資料。《共產黨組織史》是中國共產黨各級地方組織部門編篡的幹部史料（組織史書籍可見下圖一）。[1] 以一本「縣級」《共產黨組織史》來說，他的人事資料包括了1921~1987年當地「縣級」與下一行政級別「鄉級」黨政機構領導人的資料。[2] 如果研究者能夠整理一個區域各級行政級別的組織史資料，他就從頭掌握整個中共黨政幹部在當地整個官僚體系的升遷流動。[3]
說明：組織史示意圖，作者之一攝於原香港中文大學中國研究服務中心圖書室
資料分析結果頗讓人訝異，這項官僚制度的改革其實是一次「政治清洗」。各級黨政機構（及解放軍），大量毛澤東時代幹部在1982-1984年遭罷黜，約有25%~50%的各級機關領導永遠離開官場，一批更年輕、專業化程度高的幹部取代上位。值得注意，大量文革時期受到拔擢的黨政軍領導，在這時間離開職務。這顯示黨似乎很不信任文革時期被拔擢的官僚，所以才要將他們罷黜。
下圖二首先說明汰換的整體趨勢，其中各小提琴圖（violin plot）顯示歷年各級黨政機關領導永久離任的情況（即退休離開官場），縱軸依序是國家、省級、地級、縣級到鄉級。小提琴圖是用小提琴形狀表示點分佈集的分佈趨勢，琴身圖形標示點分佈集中的主要區域，琴身中間（中軸線的垂直線）位置是中位數。[4] 圖二底部水平軸尺度代表中華人民共和國建國至1987年，黨政機構領導永久離任的比例，每個小提琴圖用點標示離任最高年度的三個異常值。可以發現，各級領導永久離任的最高異常值多數在1983年期間。[5]
下圖三，說明不同世代拔擢黨政機構與解放軍領導在不同時間的留任官場的比例，第一條垂直灰線標記林彪事件（1971年9月）時間點。第二條垂直灰線標記毛澤東逝世（1976年9月）時間點。這些世代則包括：文革爆發前（1966年4月前）、文革爆發後至林彪事件（1966年5月~1971年8年）、林彪事件後至毛澤東逝世（1971年9年~1976年8月）、華國鋒主政時期（1976年9月～1982年2月）、制度改革拔擢的幹部（1982年3年後～1984年4月）。結果顯示，毛澤東逝世後，毛澤東執政時拔擢的黨政軍領導幹部，多數至1984年已離開官場。華國鋒主政後拔擢的領導幹部，仍有一定留在官場（約佔25%），而制度改革拔擢的幹部，1984年時仍有50%留在官場。
下圖四，說明各級黨政機構與解放軍，毛澤東時代提拔的領導幹部受清洗的時間。清洗先是從軍方開始且自下而上進行的，並從縣級、省級逐步上升，最後到達中央。在1981年，縣級軍隊領導是毛澤東時代提拔的比例已降到50%以下。[6] 黨政機構的汰換則是自上而下的，發生在1982-1984年的幹部改革政策時期。文章另外提及這場幹部整頓特別被元老陳雲關注，他要求必須清洗「三種人」，即文革時曾參與紅衛兵群眾運動與暴力行為的年輕幹部；並以另一批對新政權忠誠度更高、且「政治純潔」的同年齡層年輕幹部替代。雖然文章在方法上無法直接推斷這是清洗的主因，但元老意志應是很強的因素。
整體而言，這篇文章的發現修正現有的一些觀點。政治經濟學的觀點強調1980年代經濟改革是建立在激勵模型（Incentives Model）解釋，許多學者認為透過改變官僚的激勵措施，刺激市場改革的成功，他們認為只要建立晉升誘因，官僚為了升官就會好好拼經濟。甚至當這類經濟激勵措施出現，許多毛澤東時代的幹部，就都會開始積極配合中央的市場改革政策。本文則認為他們提供一種人事模型（Personnel Model）的解釋，亦即許多幹部根本沒資格參與這場改革而被剔除。政權先「挑選」具改革意識的官僚，改革方才開始。文章認為，當時元老就是要讓毛澤東時代拔擢的幹部都清出官場，更不認為他們能配合改革政策。而同意激勵模型觀點的學者，有意無意都忽略改革背後的政治動機。
最後，文章指出了這種人事改革的動機其實非1980年代鄧小平等中央領導層獨創。正如毛澤東發現政治激勵無法使幹部配合他的文革目標時，他毫不猶豫撤換該批幹部。1980年代的改革仍是場政治動機的改革，是另一種用忠誠在篩選官僚的方式。從這角度，中共有很長期清洗官僚的歷史。這篇文章提醒了，當習近平持續長期執政後，晉升因素愈強調領導人忠誠的情況可能再次出現。
※註腳
[1] 《共產黨組織史》是中共中央組織部於1984年發起的人事史料編纂工程，1990年代初期各地完成出版。編纂工程如下，除中央一級黨政機關外，各級行政級別會出版該級別組織史，由該級級別組織部負責，編纂過程會調閱內部檔案卷宗，與訪談有關人士檢核，組織史還要描些一些黨史上的重大事件，並予以定調（如當地大躍進、文革災情程度、甚至是六四民運）。記錄時間從1921年共產黨成立至1987年，涵蓋當地及其直屬地域和職能單位所有領導幹部名單。這個編纂工程仍在進行，有些地方已出版第二集、第三集（以涵蓋1990年代後的數據）。
[2] 縣一級《組織史》會列出縣正副領導人（縣委書記與縣長）名單；縣內各局、委員會和辦公室的正副領導人名單；及縣轄區內各公社、派出區或鄉鎮的（正領導人副領導人）名單。
[3] 要將共產黨出版的所有組織史數位化將會是極為艱鉅的工作，本文在地方資料，蒐集範圍僅限於山西省縣市的資料，但就研究而言仍有極高價值。研究團隊已將這分資料上傳至Harvard Dataverse: https://doi.org/10.7910/DVN/8NAGSS。
[4] 小提琴圖是結合了箱形圖(Box Plot)和核密度估計圖(Kernel Density Plot)的視覺化工具，圖形是中間軸線為準，軸線兩側顯示數據密度估計，即數據在不同取值範圍內的分佈情況，通過平滑曲線展示數據分佈的連續性。中間軸線則是一個內遷的箱形圖，顯示數的四分位數、中位數等統計量。
[5] 點標示值是這樣解讀，如1983.1，指的是1983年1月至1983年12月永久離任的領導。這圖還一些有趣現象，如鄉/公社一級的領導離任最高的異常值發生1957.12（即1957年12月至1958年11月），恰好是中共發動大躍進運動的初期。
[6] 不過當時中央仍有許多林彪事件後拔擢的將領留任。根據Victor Shih的Coalitions of the Weak（中譯：《弱者聯盟》）一書分析，毛澤東在文革時整肅軍方許多強勢派系，原本最弱勢的派系：红四方面軍出身的將領在林彪事件後拔擢。红四方面軍將領是國共內戰後紅軍改編的「第二野戰軍」（即「二野」）骨幹，「二野」號稱「劉鄧大軍」，「二野」經驗的將領和鄧小平有很深淵源。