◎蔡榮祥／國立中正大學政治系教授
※本篇轉載自《東吳政治學報》-溪望政治學的網頁
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※《東吳政治學報》延伸閱讀：
第四十一卷第二期民粹領袖、憲政體制和民主運作：以美國、義大利、厄瓜多和祕魯為例
一、前言
古希臘哲學家亞里斯多德在其政治學一書中提到，群眾煽動家（demagogues）會發布以人民為名的行政命令來否決法律，並將所有的事務訴諸人民議會來決定；他們的權力會越來越大，因為他們手中握有人民和選票的支持，人民太容易對他們言聽計從。亞里斯多德所謂的群眾煽動家，指的就是當代的民粹主義者。
何謂民粹主義？根據民粹主義研究的先驅學者Cas Mudde（2004）的界定，民粹主義指涉著一種意識形態，其主張社會可分成兩群不同的團體，一是純潔的人民，另一是腐化的精英，民粹主義認為政治應該是人民全意志的展現。政治科學家穆德指出民粹主義的支持者並不是要求直接參與民主政治的運作，而是希望民粹主義的領袖了解他們的需求，透過政策來實現他們的夢想，因此民粹主義的支持者不需要太多的政治參與。換言之，民粹主義的支持者將政治的權力授與民粹主義的領袖，由這些領袖代表支持者來制定民粹主義的政策，藉此改變傳統政治的運作。
根據美國政治學者Kurt Weyland（1996）的研究，民粹主義是一種政治策略，具有三種特徵：一、強調個人主義的領導者直接訴諸於主流政治所排除的選民，並以民粹的語言來動員這一群選民；二、民粹主義者通常選擇以直接、面對面的方式來面對選民，而不是透過政黨的方式來動員；三、民粹主義領袖所建立的是低度制度化的個人民粹組織。本文將分析為何會出現民粹現象、民粹領袖的特質和克里斯瑪型政黨、民粹主義對於民主政治的負面影響。
※菜市場政治學延伸閱讀※
https://whogovernstw.org/2015/09/26/fangyuchen12/
貳、民粹現象出現的原因
民主政治運作上所產生的矛盾是促成民粹主義出現的原因。政治學者Yves Mény and Yves Surel（2002）指出，民主政治的矛盾在於當人民所選出的菁英或代表無法兌現其承諾時，他們並沒有真正實現人民的權力；同時民粹主義認為人民所選出的代表是背叛人民、腐化、無政治責任和無能力的，應該將權力還給人民。政治學者Cristóbal Rovira Kaltwasser（2012）也提到，當自由民主與代議政治使得人民與政治菁英的連結變弱時，會形成民粹主義孳生的溫床。政治學者穆德和歐康納分析指出，民主政治之矛盾造成民粹主義現象出現的結構因素有四項：一、不民主的自由主義，大部分民主政治中的政策決定並沒有經由公開的辯論，一般的民眾無法在決策過程發聲；二、統治者越來越同質化和科技官僚化以及政策由專家來決定，被統治者無法參與；三、民主政治的菁英和人民之間出現經濟的不平等現象，經濟的不平等讓民主政治的治理失去其正當性；四、民粹主義者以矯正民主政治的矛盾為名，主張將政治權力還給人民，透過民主的選舉來正當化民粹主義的訴求，最終破壞民主的自由機制。
民主政治下所運作的代議政治模式被民粹主義者認為是違背民主政治以人民意志為主的基本精神，主張應該將權力還給人民，讓民粹領袖來代表人民行使其意志。民主政治的核心特徵如代議政治和憲政主義成為民粹主義所要推翻的目標，在民主政治下運作的民粹主義，最後反而成為終結民主政治的推手。
參、民粹領袖的特質和克里斯瑪型政黨
民粹主義領袖通常具有克里斯瑪（Charisma）領袖或是魅力型領袖的特質。根據德國社會科學家韋伯的界定，所謂的克里斯瑪型的領袖是指其個人的魅力與一般人不同，其被視為是超自然的或是超乎常人的，或是具有卓越力量或特質的領袖。政治學者威爾納指出，克里斯瑪領袖和追隨者之間的關係存在著四個面向：一、追隨者相信領導者有超乎常人的特質或非凡的特徵；二、追隨者認為領導者所說的都是不容質疑的真實，一定是對的；三、追隨者遵守領導者的指示，領導者下達指令之後，追隨者有義務去遵守；四、追隨者對於領導者是忠誠的、敬畏的、尊敬的、和盲目信任的。
學者Wouter Van Der Brug and Anthony Mughan（2007）的研究也指出，克里斯瑪領袖的特質是追隨者所賦予領導者的一種獨特魅力，以及追隨者會團結一致地且無條件地支持領導者。研究指出民粹主義政黨在獲得選民支持或在選舉有優異表現之後，其支持選民會將其領導者塑造成是克里斯瑪型領袖。克里斯瑪型領袖為了政治權力競爭的目的，通常會成立和組織克里斯瑪型的政黨。
義大利政治學者Angelo Panebianco（1988）指出克里斯瑪型政黨具有下面的特徵：一、克里斯瑪型政黨具有推翻現狀，顛覆和革命的性質；二、克里斯瑪型政黨的組織基礎在於排他性的個人連結如支持者對於領袖的忠誠；三、克里斯瑪型政黨缺乏正式規則、內部升遷模式和清楚的分工，完全以克里斯瑪領袖的個人決策為主；四、克里斯瑪政黨的財務運作是非制度化的；五、克里斯瑪型領導者的形象與政黨認同完全重疊，追隨者是對於領導者忠誠，而不是對於政黨忠誠；六、克里斯瑪型政黨較不可能制度化，當克里斯瑪領袖在政治失勢之後，克里斯瑪政黨也會土崩瓦解。法國極右派的勒朋、希臘的前總理帕潘德里歐、奧地利的海德爾、匈牙利的現任總理奧班、義大利前總理貝魯斯柯尼、美國總統川普、祕魯前總統藤森以及台灣立法院院長韓國瑜、民眾黨主席柯文哲等都是屬於克里斯瑪型的領袖。
造成民粹主義政黨的興起與執政的原因基本上是與民主政治的政黨體系瓦解或崩潰高度相關。根據政治學者Noam Lupu（2015）的研究，所謂政黨瓦解是指政黨的標籤被稀釋（選民對於政黨立場的不確定性增加、政黨越來越異質性）、政黨與選民連結腐蝕以及政黨執政的表現不佳；當個別政黨崩潰之後，會造成政黨體系的割裂，容易促成政治局外人贏得選舉和弱化民主體制之結果。當國家主要政黨都失去大量選民支持一起衰退時，政黨體系會連動地崩裂瓦解。政治學者Jana Morgan（2011）研究指出，測量政黨體系崩潰的具體指標是當國家主要的大黨聯合起來所控制的國會席次少於50%時，同時新的政黨崛起取代原本政黨的現象。政治學者Kenneth Roberts（2006）認為政黨體系瓦解或是政黨體系較無法制度化的國家，會造成高度個人化的政治競爭，選民不是依據政黨或是政綱而投票，而是以選人為主，從認為較能真正代表人民的候選人中選出一位，促成民粹主義的蓬勃發展。傳統政黨失去選民的支持，導致政黨體系的瓦解，讓民粹主義領袖的政黨得以透過直接的訴求來爭取選民的支持，成為新的政黨體系中的主流政黨。
肆、民粹主義對於民主政治的負面影響
民粹主義對於民主政治可能會造成負面的影響。根據政治學者Nadia Urbinati（1998）的研究，從民主社會發展出來的民粹主義可能會變成是煽動政治（demogaguery），煽動政治起因於社會不穩定和嚴重的社會分歧，而民粹主義是將人民的不滿轉換成權力的一種策略。政治學者Benjamin Arditi（2005）同樣也指出，民粹主義的領袖會用譁眾取寵的方式來進行動員時，會訴求任何的承諾，不管這些承諾是不是能夠達成，只要可以達成其掌握權力的目的就好了。民粹主義研究者Cristóbal Rovira Kaltwasser（2018）認為，民粹主義者擅長將目前體制所忽略的議題政治化，並運用道德的語言作為動員特定選民的有力機制。類似地，Koen Abts and Stefan Rummens（2007）認為，民粹主義對於社會既存的知識、經濟和政治的精英採取敵對的態度，認為他們濫用權力，同時認為他們不是人民的一部分；民粹主義政黨和領袖通常會宣稱他們的政治反對者不能正當地代表人民，只有他們才可以代表人民。
Cas Mudde and Cristóbal Rovira Kaltwasser（2018）精闢地指出，民粹主義與民主政治最大差異是排它性和包容性。另外，民粹主義者的出現會造成政治系統極化的現象，因為他們會動員一部份對於現狀不滿的選民來對抗腐化的精英。政治學者Nadia Urbinati（1998）認為，民粹主義運動的目標是反對國會的立法程序，認為國會基本上會造成決策權力的癱瘓，主張應該由人民的意志來制定法律，甚至認為人民的意志可以超越法律。Tjitske Akkerman（2003）、Koen Abts and Stefan Rummens（2007）分析指出，民粹主義者認為所有的立法權是屬於人民的，權力分立和非民選的法官都是違反民粹主義的原則。民粹主義主張不需要民主政治的審議式討論或是政黨政治，認為克里斯瑪型的民粹領袖可以直接代表人民發聲和行動，必要的時候甚至可以為了大眾的主權來犧牲憲法的保障。
然而，實際的情形正好相反。民粹主義研究學者Nadia Urbinati（2013）認為民粹主義者執政之後，會經由權力集中、弱化權力制衡、忽視反對聲音以及將選舉轉變成是民粹領袖的公民投票等方式來改變，甚至是破壞憲政民主；民粹主義者誓言打擊貪污，但是當他們握有權力形成民粹政權之後，長期而言需要分配恩惠和使用國家資源來保護其聯盟或多數，其不僅沒有抑制貪汙，反而加速促成貪汙；甚至，民粹政府會使用宣傳和傳播的方式來醜化反對黨，使得反對黨無力挑戰既存的多數，民粹主義者認為反對黨不是由對的人民（the right people）所組成，所以其是不正當的。政治學者Benjamin Arditi（2004）指出，民粹主義最終成為民主政治的幽靈之主要原因有三：一、民粹主義者在新興媒體的協助下，可以直接向人民訴求，會出現強有力的領袖取得超越黨派的正當性；二、民粹主義的追隨者宛如瘋狂的足球迷一樣，採取激烈的手段來參與政治；三、民粹主義者對於行政機關以外的權力機關是不信任的，一旦掌握政治權力之後，會以代表人民的意志為名來實踐威權統治來排除這些權力機關的影響力。民粹主義在民主政治的體制中生根茁壯之後，經由克里斯瑪型領袖的權力集中、加速貪污和箝制反對黨等手段來瓦解民主政治。
研究民粹主義的學者Yunus Sozen（2019） 指出民粹主義領袖獲得政治權力之後，人民的意志不會反應在政治上，因為人民的意志只是民粹主義領導者獲得自主性的工具，一旦握有政治權力之後，會變成強的領導和弱的公民，甚至是形成以行政部門為主的專制統治。民粹主義者一開始會強調民主政治的直接參與，但是實際運作上不接受民主政治的多元主義和代議政治，賦予克里斯瑪型領袖完全的權力，最終來摧毀民主政治。
民粹主義研究者 Takis Pappas（2019）指出，民粹主義政黨取得政治權力之後，會經由一連串的措施將原本的民主政體，轉變成民粹政體：第一，民粹主義政黨依賴克里斯瑪型的領袖來領導和統治；第二、民粹主義政黨追求政治極化的策略，排擠反對勢力；第三、民粹主義領袖或政黨會任用忠誠的支持者擔任國家重要的行政職位；第四，擴大行政的權力，抑制其他的權力機關；第五，控制媒體、司法、教育和獨立機構；第六、制定討好選民的民粹政策來進行恩寵分配；第七、進行劇烈的憲法改革讓政權轉型。
Daniele Albertazzi and Sean Mueller（2013）也觀察到部分歐洲民粹主義政黨獲得執政權力之後，破壞民主政治的重要原則，反對個人權利、言論自由和權力分立。總結來看，民粹主義政黨宣稱擁護民主，但卻採取不自由的手段來破壞民主的自由制度。民粹主義中有關直接民主的主張，與民主政治的體制是相容的，同時民粹主義領袖也會透過民主體制內的競爭方式來參與選舉，然而當其贏得政治權力之後，卻非常有可能會破壞民主政體的自由精神和制衡機制，遂行威權統治。等於是從民主的內部來腐蝕民主。
民粹主義領袖常高舉反貪汙的大纛來訴諸其追隨者或支持者，誓言其比其他民主政治的政治人物更加清廉和更加透明，然而當一些民粹主義者贏得選舉掌握權力之後，卻利用權力貪汙來追求個人利益。例如，厄瓜多前民粹主義總統Rafael Correa擔任總統期間腐化貪汙，被判刑八年。[1]阿根廷前民粹主義女總統Cristina Fernández de Kirchner在任職總統期間也觸犯貪汙罪，被判刑六年。[2]
綜觀之，民粹主義者藉由批評民主政治的腐化現象和攻擊代議政治的缺點來爭取人民的支持和認同，但民粹主義者的克里斯瑪領袖特質、反自由主義的傾向和打著反貪污的旗子卻貪汙的矛盾，最終成為民主政治的反面教材。
※註腳
[1] José María León Cabrera, 2020. “Ecuador’s Former President Convicted on Corruption Charges,”, New York Times, https://www.nytimes.com/2020/04/07/world/americas/ecuador-correa-corruption-verdict.html, accessed on 2024/11/4.
[2] Carrie Kahn, 2022. “Argentina’s Vice President Is Found Guilty of Corruption,”, NPR News, https://www.npr.org/2022/12/06/1141134320/argentina-cristina-fernandez-de-kirchner-corruption-guilty, accessed on 2024/11/4.