◎林宗弘/中央研究院社會學研究所
2025年11月26日，香港大埔集合住宅宏福苑發生大火，死亡人數尚未釐清，但預估可能上升至近180人。這是香港有史以來最嚴重的大火之一，僅次於一個世紀以前的跑馬地大火，甚至可以算是二十一世紀以來全球最嚴重的住宅火警（排除恐攻、娛樂與廠房事故）。從火災的起因、住宅維修的法令修訂與查核、外牆包覆材料的規範與採購、施工現場的消防管理，已經出事的每個環節都有人為因素；接下來災後安置時期的資源與心理調適，以至於最後如何補償與重建，每個議題都考驗後國安法時期一國兩制所導致的治理危機。
事故的處置凸顯了威權統治與民主制度治理災難時的重大差異。[1] 2020年國安法通過後喪失言論自由與結社自由，港人為了究責與重建而進行聯署抗議，被北京政權稱為「以災亂港」，以這種濫捕公民的標籤，臺灣的「鏟子超人」們都會觸犯國安法。災難政治學的研究顯示，專制政府「防民」優先於「防災」，對於這次火災事後的檢討、究責、安置與重建，將會造成相當不利的影響。
拆解香港大樓火災風險
在台灣有關九二一震災與莫拉克風災的災難社會科學研究中，學者經常把災難風險拆解為危害度（Hazard）、暴露度（Exposure）、脆弱度（vulnerability）與災後重建時期的韌性（resilience）等四個主要因素，危害度主要是指致災的自然風險，以這次火災來說，冬季的東北季風下天乾物燥，確實提高了自然危害度，但應非主因。暴露度是指災情範圍內的人數或經濟價值，最常見的測量是人口或建築密度與品質，香港在這兩個暴露因子上都名列前茅。
這次出事的宏福苑在香港被稱為「居屋（苑）」，是香港戰後房屋政策轉折的一個重要案例。中國內戰後的1953年聖誕夜，在九龍山坡地的難民「寮屋」違章建築區，曾經發生過另一場石硤尾大火，導致六萬名災民無家可歸，促成了廣建「公屋」政策。「公屋（邨）」通常指香港的公共租住房屋，由香港房屋委員會等機構興建，以廉價出租給中低收入家庭。1972年，香港政府推行十年建屋計劃，公屋一度涵蓋全港近半數人口，由於人口增長與財政負擔，1976年開始推行居者有其屋（簡稱居屋）計劃，興建品質較好的社會住宅，然後提供優惠貸款，讓住在居屋的民眾最後可以獲得房屋產權。[2]
由於香港私人房屋極為昂貴，居屋單位小（約14坪）、人口密集與相對便宜，可說是港英政府讓中產階級「上樓」買房與社會流動的重要策略，同時減輕政府補貼公屋的財政赤字。1980年代大幅擴張的居屋，從公屋吸納將近香港15%的人口，被認為是港英社會治理工程的一大勝利。然而隨著業主（所有權人）更替與屋齡老化，逐漸面臨全棟整修或都更重建的兩難。
房屋強制拉皮政策的亂象
香港三十年以上的房產樓地板面積有將近一半，這些房屋日益老化導致暴露度擴大。2012年6月起，香港開始實施强制驗樓計劃，規定30年以上、高於3層樓的住宅與商辦，每10年必須檢驗共用部分、外牆、伸出物和招牌。此後政府檢驗未過必須「強制拉皮」，通常是整棟大樓以竹棚和紗網圍住後全面翻修，有時是局部整容，除了重新粉刷牆壁，也要確保外牆結構安全。[3]
然而，有報導指出近年來由於政府強制驗樓與迫使業主拉皮，維修工程需求大增，承建商圍標情況日益猖獗。有些立案法團（管委會）利用業主對社區事務的冷漠與委託投票長期把持管理權，與工程包商形成利益網絡，導致天價維修案例，侵害普通業主權益，甚至有黑幫分子參與其中，涉嫌恐嚇表達異議的業主。此外，不少法團與親中建制派關係密切，法團主席往往是建制人馬，影響社區動員與選舉，圍標更屢見不鮮。在國安法立法以前，公民社會仍具制衡作用，各類民主派團體與相對自由的媒體監督拉皮工程，有些案例成功協助居民揭露不當維修工程或貪污事件，並更換管理團隊。
居屋是香港樓市的中低價位住宅，許多業主財力不足、在強制拉皮政策下更容易成為弱勢與抗爭一方。2016年，香港房屋局對宏福苑發出強制驗樓令，報告顯示多項結構與安全隱患。2023年1月，業主法團公開招標，通過顧問公司與承包商所提外牆整修方案，原預算1.6億元，但施工過程中出現額外問題：外牆窗眉需重建、鋼筋不足需補強，導致工程費用持續增加，最後高達3.3億港元（約新台幣13.27億元），分攤到1,984戶，每戶負擔16至18萬港元，須在9個月內分六期繳清。對單位市值約400萬港元的業主而言負擔沉重，引發強烈不滿。部分住戶以天價維修案為由罷免任職逾10年的管委會，新法團上任後調整工程內容，使原定一年計畫延後半年，至2026年3月完成拆棚。[4]
棚架火災事故早已頻傳
宏福苑拉皮工程費用上升，施工單位有很強的動機去減少封窗材料與棚架成本。然而，此次火災似乎不是這個居屋的個案，棚架的防火品質問題，涉及全香港幾個主要維修施工廠商。在宏福苑火災一個多月前，中環的華懋大樓才發生過三級火災，同樣是棚架失火導致的。根據香港前立法會議員陳沛然統計，在2025年，香港就至少發生8起類似的棚架起火事件。
宏福苑在短時間內「火燒連環船」，有關起火部分爭論集中在三項因素：竹棚架、綠色棚網以及大量使用保麗龍（發泡膠）板。依據官方初步調查顯示由低層棚網先起火，燒到保麗龍板後迅速蔓延，棚網與保麗龍形成主要助燃物。然而，輿論風向卻一度被導向竹棚架。在爭論中，有多位工程師指出竹棚雖可能成為燃料，但並非最大因素。竹材含水量高，非易燃材料，以至於災後留下許多未被燒毀的棚架。然而，竹棚在大火高溫下部分碎裂墜落，可能會點燃棚網與保麗龍板、阻塞消防動線且妨礙救援。部分專家認為改用金屬棚架可減低蔓延風險，然若外層棚網與內層保麗龍助燃，仍可能引發火勢。
另一個議題在於棚網。香港勞工處只是建議採用阻燃棚網，未強制要求，承包商因「便宜且不違法」普遍使用廉價材料。在火災發生前一年，勞工處因應宏福苑業主檢舉就檢查過16次，指出工人抽菸與棚網疑慮。此次涉案棚網被指來自中國山東兩家企業，宣稱符合當地防火標準；但香港媒體依編號無法查詢完整報告，引發檢驗造假或空殼公司質疑。在輿情壓力下，港府重驗棚網樣本，發現其中部分棚網因颱風更換、且沒有達到阻燃標準。最後，較無爭議之處是保麗龍的助燃效果。廠商為方便施工將全棟樓貼滿保麗龍板封堵窗框，八棟大樓同步維修、未設防火帶，使一棟起火即蔓延至整個屋苑。[5]
雖然火勢爭論是一個相對科學的問題，然而，追究竹棚架、綠色棚網以及保麗龍，卻會把責任帶往不同的利益群體：追究竹棚架將會打擊香港在地的竹棚產業與文化、追究棚網將會導向中國山東的塑網產業鏈、追究保麗龍則是維修廠商削減成本的決策，導致多方操弄資訊，使輿論風向大亂。
國安法災後「鎮壓」先於「重建」
宏福苑大火凸顯香港的都市老化治理問題，一層層就像剝洋蔥。1980年代以前的公屋、居屋與商辦逐漸成為危老建築，暴露度擴大，為了減少風險而強制業主檢修拉皮，卻對維修棚架材料缺乏強制規範、廠商圍標且施工外包逐利、中國與香港兩地的施工材料驗證體系不透明，以及居民無法介入的高風險維修制度，凸顯居屋民眾社會弱勢位置、與社區公共參與的集體行動難題，從死傷數據也可以發現：高齡族群與外籍移工等照護者日間留在家中、難以迅速逃生，多個因素所造成的社會脆弱度惡化，最後，大樓火警系統可能在維修期間被關閉而喪失作用，終於釀成巨災。
香港市民當然不會坐視這個火災而不追究責任。11月28日，現年24歲的學生關靖豐和「大埔宏福苑火災關注組」發起網路連署行動，提出4大訴求，「持續支援受災居民，確保妥善安置」、「成立獨立調查委員會」、「重新審視工程監管制度」、「全力追究監管疏忽、問責政府官員」，不到一天就獲得逾一萬人簽名支持，隨後關靖豐等人被警方國安處拘捕並扣上「以災亂港」罪名。事故後，民間義工在東昌街體育館庇護中心提供協助，28日政府「關愛隊」進駐卻要求他們離開，表示只能留20人，12月1日甚至以警隊進駐管制志工出入，儘管如此，香港市民仍不斷自發前往災區提供援助、或獻花哀悼。12月2日，特首李家超在輿論壓力下宣布成立位階不明的獨立委員會進行調查。
圖源：Yahoo新聞
多年以來，跨國研究顯示民主國家民眾的災難死亡率，一向低於威權國家，主要差異就在於言論自由下的責任追究、與公民社會推動制度改革的動力。[6]然而，2022年11月24日的烏魯木齊大火，燒出了震撼全中國的「白紙運動」，災難哀悼活動是北京最忌諱的維穩問題。香港大火打亂原定的12月7日的立法會選舉等政治佈署，中共擔心火災後引起群眾運動，顯然比關注災民如何重建更為緊迫，這種「鎮壓」先於「重建」的態度，使得火災後續公共討論與制度改革難以進行，最後恐怕會由黨國一言堂「棄車保帥」來定調。
中國控制台灣，「鏟子超人」恐被消失
我與陳亮全教授、國家地震工程研究中心的劉季宇博士、以及師大林冠慧等合編的專書《巨震創生：九二一震災的風險分析與制度韌性》，對於台灣災後重建的分析顯示，在每次巨災後，公民社會參與是提升「韌性」的重要機制，韌性指的是災後復原的速度與程度，災民抗爭可以保持各界關注，擴大資源流向災區與制度改革，九二一集合住宅重建提供明顯證據—災民社團活躍程度是都更計畫成功的最好指標。[7]日前花蓮光復參與災後重建，有數十萬的鏟子超人趕往災區，是台灣社會韌性的表徵。如果中國控制台灣，熱心參與救災或是責罵縣政府的言論，大概都會被「以災亂台」的罪名送國安法起訴。
從SARS、COVID-19到宏福苑大火，每次香港災難降臨，總是會反映出一國兩制下真正的中國威權政治特色。若北京的鎮壓導致香港公民社會的韌性喪失，這次慘痛教訓，恐怕很難推動火災防救與重建的制度變革。
※註腳
[1] 林宗弘，2012，〈災後重建的政治：以中國512地震與台灣921地震為案例的分析〉，《台灣社會學刊》，第50期，頁57-110。
[2] 梁啟智，2023，香港公屋：方格子的吶喊。台北市：春山出版。
[3] 參考香港樓宇復修平台：https://www.brplatform.org.hk/tc
[4] 「揭開維修棚架背後重重黑幕」，《大公報》，2025年11月28日，庫存頁面：https://dw-media.tkww.hk/epaper/tkp/20251128/A7_Screen.pdf 。
[5] 呂嘉鴻、鄭佩珊、余美霞，「【總整理】香港宏福苑大火：災情數字、起火原因、棚網爭議與責任追究全解析」，BBC 中文，2025年12月1日，https://crossing.cw.com.tw/article/20370。
[6] Thunghong Lin, 2015, “Governing Natural Disasters: State Capacity, Democracy, and Human Vulnerability”, SOCIAL FORCES, 93(3), 1267-1300.
[7] 林宗弘、劉季宇、陳亮全，2022，《巨震創生：九二一震災的風險分析與制度韌性》，共544頁，台北市：國立臺灣大學出版中心。