◎ 許韋婷
前總統李登輝在上週 (6/18) 接受《財訊》的專訪，回應記者詢問台灣應該採內閣制還是總統制時表示：「台灣要改革的時候，如果沒有一位總統來推行，用『內閣制』根本推不動……在民主的基礎下，總統制比較能夠大力推動改革。」此舉不僅是潑了最近重拋內閣制議題的民進黨一桶冷水；也否定了 2006 年回應紅衫軍倒扁運動時，鼓吹以內閣制解決亂局的自己。不過，撇開李前總統對憲政體制的思考如此「彈性」的態度不談，「內閣制」究竟是否相對於「總統制」較推不動改革工作？或許這幾年為了推動「碳稅」這個重大改革，而引起政壇相當大波瀾的澳洲，可以給從未實施過內閣制的台灣一些參考。
Parliament of Australia
工黨執政拉開澳洲環境政策改革序幕
澳洲在許多台灣人的印象裡，是個相當注重環境保護的國家，但如果檢視它對全球暖化所帶來的「貢獻」，大概會讓很多人嚇一大跳。二氧化碳目前被廣泛地認為是造成全球暖化的元凶，而澳洲在經濟暨發展組織國家中，二氧化碳總排放量的排名不僅高居第二，在人均排放量更居於首位。但即使如此，澳洲政府一直到 2007 年工黨執政，陸克文 (Kevin Rudd) 擔任總理後，才正式簽訂京都議定書，認真面對碳排放的問題，並開啟一系列的改革方案，以達成 2020 年前須減少 5% 碳排放量的目標。然而，其中一項改革方案，碳稅，卻在澳洲政壇捲起千堆雪，且一直到筆者完稿前，仍未止息。
廣義而言，「碳稅」指的是為抑制碳排放量所開徵的相關稅收，除了可以直接彌補排放二氧化碳的相關產業所帶來的外部成本，也可以促使產業改善相關設施，降低碳排放的同時也降低企業成本，並使得國家整體的碳排放量能的成長能因此趨緩甚至下降。陸克文在 2010 年所推出的「資源超額利潤稅」 (Resources Super Profits Tax) 即為澳洲第一個「碳稅」，向消耗非再生能源的產業獲利開徵高達 40% 的稅率。然而，此項改革方案提出後，不僅造成 Rio Tinto 和 BHP Billiton 兩家礦產龍頭公司的股價暴跌，許多投資項目更被礦產公司以報復性的姿態宣布中止。由多家礦產公司組成的「澳洲礦業聯合會」(Minerals Council of Australia) 更在短短六週內投入約 6.6 億台幣的費用大打宣傳戰，嚴厲抨擊此項改革不只重挫礦業，也將重挫澳洲經濟。但事實上，被此項改革重挫的並非礦業，而是原有極高聲望，民調一度高達 73% 的陸克文。工黨內部一些不滿陸克文領導風格的大老們，以回應民意為由，藉機發動黨內改選，擁戴當時的副總理吉拉德 (Julia Gillard)，陸克文只能在鏡頭前含淚交出領導權，成就澳洲歷史上第一位女總理的出現，礦業的宣傳戰亦旋即停止。
綠黨的支持將改革往前再推一步
吉拉德甫上台，即宣布將重啟「資源超額利潤稅」的談判，並在上任八天後即宣布推出「礦產資源租賃稅」(Mineral Resources Rent Tax) 取而代之，稅率將因此下降到 30%，並且只向鐵礦和煤礦開徵。此舉受到包含 Rio Tino 和 BHP Billiton 兩大龍頭礦業公司的正面回應，但仍無法消弭民間對於「政變」的質疑。因此，吉拉德不得不在上任不到一個月的時間，即宣布提前大選以獲得更多的正當性。然而，選舉結果卻不如所願，工黨在眾議院流失 13 席席次，無法組成多數政府，最後是在綠黨和三位獨立議員的支持下，組成聯合政府，勉強維持工黨的執政權。為了回應綠黨的支持，吉拉德撕毀選舉時對於選民的承諾，推出爭議性更大的「固定碳稅政策」 (Fixed-price Carbon Tax)，對每年碳排放超過 25,000 噸的企業，開徵每噸約 650 元台幣的高稅率。
礦業面對第二項改革，除了持續中止投資的策略外，更大量裁員以降低開銷。吉拉德原本就不高的支持率因此政策持續下滑，讓從未放棄奪回領導權的陸克文有機可乘，發起三波挑戰，最後在去年六月，也就是被「逼宮」的三年後，成功回鍋擔任總理。陸克文再次上台的第一個重大決策，即宣布提前一年廢止「固定碳稅政策」，採用以市場為基準的「浮動碳稅」，徵收價格降至每噸約 180-300 元台幣，希望藉此挽回工黨流失的民意，在大選後仍能保住工黨的執政權。不過，陸克文在上任三個月後再次失去權力，被主張完全取消碳稅的艾伯特 (Tony Abbott) 取代，澳洲政治權力向右移交到自由黨手中。
自由黨執政慢下改革的腳步
為了兌現競選承諾，艾伯特上台後即積極採取行動廢止碳稅。且為了永絕後患，他不只是要廢除吉拉德的碳稅，也將廢止與碳稅相關的六部乾淨能源法案 (Clean Energy Acts)、氣候變遷管理局法 (Climate Change Authority Act)，以及乾淨能源公司法 (Clean Energy Finance Corporation Act)。但由於自由黨尚未在參議院取得多數席次，因而使得相關法案的廢止動議被工黨與綠黨聯手擋下。特別是乾淨能源公司法，更被參議院兩次拒絕，構成總理宣布解散參眾兩院、提前大選的條件。但因推出刪減大量社會福利相關預算，而聲望大跌的艾伯特不敢理會工黨與綠黨的叫陣，而是積極與即將在七月上任，並掌握四席參議員票數的礦產大亨帕爾默 (Clive Palmer) 交涉，最後終於在週四 (6/26) 取得支持，預計將在兩週內成功廢止爭議多時的碳稅。
「圖為澳洲國會，在內閣制下，也是政府的所在地，更是全國政治的中樞。」
雖然故事即將畫下句點，但碳稅這項牽連四任總理的重大改革，並未因為這些波折而被完全抹滅。第一階段的礦稅並未取消，原先反對的聲浪因固定碳稅而轉移；固定碳稅雖即將下台，但因帕爾默不支持廢止乾淨能源公司法、氣候變遷管理局法，也不願參與再生能源目標計畫的變更，碳稅仍將被間接實施。此外，即使艾伯特政府多次公開質疑氣候變遷的嚴重性，但仍無法扭轉陸克文第一任總理期間所立下的環境政策，澳洲已成為全球氣候變遷行動不可或缺的一環。而這些改革成果，正是在內閣制的議會裡完成。且相當值得注意的是，像綠黨和帕爾默黨這樣僅有少數席次的小黨，在整個改革歷程中，竟然是相當關鍵的要角，促使或抑制政策的改變，讓改革可以持續。另一個值得借鏡的是，在推動改革的過程中，如果無法和人民充分溝通，即使改革有益於國家長遠的發展，改革者仍有可能因此付出失去政權的代價。
除了改革，還有「責任政治」
回到本篇最初想要解答的問題：內閣制真的推不動改革嗎？從前述的例子來看，這個答案是否定的。在實施內閣制澳洲，改革的路上雖然充滿荊棘，但最終還是把路走出來了。且相較於總統制，內閣制下的政府，相當仰賴民意的支持。不僅政府組成時須取得代表多數民意的眾議院過半席次，開始執政後如果忘卻民主的真意，沒有和人民充分溝通，不僅推出的法案無法通過，總理也有可能因為失去黨內威信被換下來，或是不得不宣布解散國會重新改選，讓人民來決定還要不要他們繼續執政。總統制則較不能如此快速地反映民意，包括經過多次修憲已經向總統制傾斜的台灣也是如此，否則怎能讓支持率已經掉至 9.2% 的馬總統，仍能一意孤行地推動自己喜好的政策呢？
試著想像一下，如果台灣實施類似澳洲的內閣制，把立法院裡經由政黨票產生的不分區立委們獨立成為另一個「參議院」，由選民就候選人投票選出的分區立委們成立「眾議院」，且如果眾議院像現在一樣是國民黨掌握多數，那政府將交由國民黨立委們組成，並由擔任黨主席的馬英九 (但前提是他必須同時是選區選出來的立委) 出任總理，處理國家大事。那麼，當馬政府提出的服貿協議在眾議院通過，送到參議院複審，卻連續兩次都被否決，甚至遭遇像三月底那樣 50 萬人上街頭的民間反彈時，那麼解決方法就會比現今台灣的憲政體制多出兩個選擇。一是國民黨內部為了撫平民怨，直接換掉黨主席，也順便把總理換掉，並且由新任總理和反對陣營重新談判，找出台灣可以接受的最佳方案。另一個選擇是，因為馬政府認為上街頭的只有 50 萬，其實絕大多數沉默的台灣人都是贊成他的「改革」方案的，那他可以選擇解散兩院，重新選舉，讓人民用選票來表示對他的支持。
當然，這只是一個很粗糙的想像而已，但如果和三月反黑箱服貿運動發生後，政府所做出的反應相比較，不難看出現今台灣所採用的憲政體制，難以要求政府即時為民意負責，反而讓政府有孤注一擲的空間。因此，當內閣制與總統制其實都是可以推動改革的制度時，接下來我們可以考慮的，或許是那種制度更能充分發揮「責任政治」的精神，促使政府的施政能真的向人民負責，並且在推動「改革」的過程中，仍有動力要和人民溝通，而不是政府自己說了算。畢竟，有時候政府想推動的「改革」並不是人民需要的，甚至是傷害國家的，這幾年的台灣人應該有很深刻的感觸。那麼，台灣究竟需要的是維持現在的憲政體制，還是修憲改成內閣制或總統制呢？這不應該只是李前總統一個人要回答的問題，也是每個台灣人應該思考的問題。
作者目前任職於澳洲綠黨州議員 Jamie Parker辦公室，但此文僅代表作者個人觀察。