◎ 蘇穩中/國立高雄大學政治法律系政治組碩士畢

 

第二次世界大戰結束後到冷戰結束前,日本政治的執政權基本上掌握在自民黨手中,所謂五五體制下的日本政體造就出自民黨一黨獨大的現實局面。這裡的五五體制是指從1955年自民黨組黨之後一直到1993年,每一次眾議院選舉自民黨都獲得過半數以上席次,掌握日本的內閣;而自民黨長期掌握內閣之下,受到企業與官僚的影響,致力發展經濟。另一方面,受到選舉制度的影響與民意長期支持自民黨,讓自民黨透過結合官僚與企業利益而制定出符合民意的政策,在五五體制下逐漸形成一黨獨大制。

 

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日本首相安倍晉三在上個月提前解散眾議院,並將於本周末(14日)舉行大選。

來源:http://www.ibtimes.com/japan-election-2014-update-low-voter-turnout-lack-opposition-could-see-abe-stay-power-1728361

 

日本被公認為從第二次世界大戰後即實行民主政治的國家,有國會選舉、地方選舉等更新執政者的選舉機制。但一個政黨能獨佔日本政壇這麼久一定有其中的奧妙之處,簡單來說,日本選舉制度似乎是特別為一黨獨大體制而設計,再者自民黨的經濟發展目標在於「經濟發展至上」,營造較有利經濟發展的環境,也與日本人想法不謀而合,另外國際局勢的變動也影響了日本政治的發展。選制、經濟、國際局勢三者的結合成為自民黨生存最重要的關鍵:政黨的存活與否最重要關鍵在於選舉制度是否能維繫政黨的長久利益發展,其次在學界對日本政治中誰統治(who governs)一直持續關注,以冷戰前自民黨執政的經驗顯示,除了選舉制度之外,日本的「官僚統治制度」也是維繫自民黨能長期執政重要的關鍵因素。

本文首先介紹日本的中選區選制,然後探討日本官僚統治的特性。本文要說的是,在日本政治發展中,自民黨長期一黨執政與官僚結合,除了造就日本經濟的成長外,也引發一些問題:例如1980年代的黑金政治醜聞,黑金醜聞重創自民黨形象,直接促成1990年代的制度改革,特別是選制改革。選制的變遷更影響政黨執政權的改變,以此為基礎不再是自民黨的派閥輪流掌權,而是朝向以政黨之間對決的局面依最後民意偏好贏得執政權。

 

選制的影響

中選舉區是指一個選區選出多於一名當選者,候選人只要拉攏足以支持其當選之票數,就有機會當選。在這裡先簡要說明日本政治體制:民主政治體制,日本選民可透過投票決定國會議員也決定哪個政黨可以行使行政權與立法權;行政立法權歸屬國會,國會是國家權力的最高機關,屬於議會內閣制。國會主要分成參議院與眾議院,國會可以制定法律、決定預算、提出修憲案再由公民投票複決、提出內閣不信任案以及決定內閣首相等,眾議院又比參議院有相當大的優越權,以決定內閣首相人選為例,若兩院做出不同議決,而參議院無法對推選首相做出決議時,眾議院可以最後決定誰是首相。

以日本眾議院為例,只要透過民主選舉選出了多數黨,就能執政。政黨為了得到過半席次確保執政,通常會在同一選區內提名二到三名以上的候選人,這樣的選制就排除了政黨間的競爭而變成黨內候選人之間的競爭,提供了自民黨黨內派閥出現的溫床1。基本上,派閥因為選制誘因,會提名自己派閥內的人馬;對於派閥而言,如果順利選上就壯大個別派閥勢力。選舉制度的誘因導致派閥的出現,而派閥與派閥在國家利益與選區利益之中又容易產生利益結合,回饋了自民黨長期在日本政壇中獨大。日本學者北岡伸一教授指出「冷戰-中選舉區-派閥」是自民黨維持政權的關鍵因素,也就是說自民黨在冷戰時期的國會選舉中會有各種派閥代表人選競選,但在選舉結束後,黨內的各種派閥人馬其立場基本是一致的。

 

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自民黨自成立以來多數時間皆佔國會多數席次。

 

日本官僚體制的特徵

自民黨的存活關鍵雖然在中選舉區的選制,但日本官僚制度對自民黨能夠長期一黨執政也有影響。自民黨與官僚間的長期緊密結合,這種雙方人員密集流動且共生互利的各種正式與非正式關係,也是自民黨能夠一方面在官僚主導經濟政策下以國家利益為目標,另一方面為了維持執政,自民黨也透過官僚制定能夠照顧到它的選區的利益與相關利益團體。因此一個民主選舉的表象之下,自民黨以國家利益為主,卻也依賴緊密的政官關係分配各個選區利益,成為具有日本特色的民主政治發展。

筆者以為,首先,一個政黨執政莫過於制定對國民有利的政策,在冷戰結構下,經濟發展成了對日本國民最有利的發展局面。在自民黨執政過程中,它透過官僚制定經濟政策影響日本經濟發展,經濟成長的果實又回饋給自民黨每次都能贏得選舉。這個互依性的政官關係特別是官僚體制主導日本經濟政策,讓日本經濟繁榮的奇蹟,就不得不注意到通產省的地位與本質,通產省的成立也與日本國家主義息息相關。日本學者永井陽之助的觀點非常地精闢:「通產省的獨斷態度、極端的國家本位主義、強烈的『敬業態度』,在在使我們想起從前日本軍隊的參謀本部。」

有趣的是,通產省權力如此之大,與不受到日本大藏省控制有關。高度獨立自主的通產省掌握日本各類銀行、電力、石油等事業,等於是控制整個日本的經濟命脈。日本企業如想要融資發展等都必須由通產省獲准核發,因為銀行融資企業的主管機關即是通產省。由於通產省濃厚的保護主義色彩、以及獨厚日本本土企業,也是日本企業能在二次大戰戰後維持高度經濟成長的重要原因。

何以通產省的保護主義與日本經濟成長有密切的關係?我們進而必須探討通產省的官僚組織與本質。前文官神原英資認為官僚體系的「垂直組織」是維持日本文官的團結與紀律重要特性,每位文官都有其半終生的政府雇用保護,加上文官退休後可能到民間私人企業或高遷政府重要職位,因此每位文官都非常努力於各種行政工作,甚至與民間企業維持良好關係,以便享受退休後的福利。而與經濟財政相關的文官機構因此都必須朝建立足夠的財團法人民間企業團體,與設立所謂的「殖民基地」,來擴張官僚的影響力。

在通產省案例中,官僚組織的權力甚至大過於日本政府。筆者所謂的政府即通產省本身,通產省內部權力最大的人並非通產大臣,而是通產省次長,次長是由文官考試進入政府,再由其表現或資質進而升到次長位置,因此次長通常比大臣更了解官僚運作,更了解政商關係,這說明了日本官僚權力獨大的特性。河中二比喻這種關係為政府、官僚、企業三方面的連鎖決策制度關係。

日本許多學者認為日本社會可分為兩大派,核心派與外圍派,國家的發展掌握在核心派手中,核心派的主要成員包括文官體系、自民黨、大型企業團體。這種連鎖關係產生的決策有一些特徵:由職業文官統帥指揮、行政責任避免明確;另外這種國家主導經濟發展的發展導向經濟模式的特徵存在許多特權管道,比如各省中的「審議會」以及政府的主要企業客戶,這種特權其實與文官組織的擴張息息相關。

日本文官的擴張可追溯到明治維新時期,職業文官體系的建立甚至比明治憲法還要更早。二次大戰前,文官系統幾乎成為獲取政治力量最重要的途徑,韓德森認為不管戰前文官或是戰後文官,都有一種相似特性即所有文官一直擁有凌駕於法律上超然的裁決權力。韓氏發現,日本實行的不是「政治」,而是一種「官僚統治制度」。

筆者以為,戰後日本經濟文官的成功是日本經濟成功的重要因素,雖然直到1970年代後,經濟文官逐漸受到全球化影響,但在本質上,日本文官主導政治、經濟的運轉模式在歷經選制改革後所形成政黨競爭的過程中仍舊維持至今。

 

選制改革

日本民主政治發展除了官僚行政指導模式,另一項特色即是自民黨長期執政衍生的問題。以自民黨來說,當政黨一黨獨大時,就可能產生黑金貪汙舞弊等情事,例如1980年代以降的各種金權政治醜聞。民主政治並非絕對優於其它體制,必須與能夠真正產生政權輪替效果的選舉制度共同配合才能體現民主政治的重要性。

日本民主政治發展即在自民黨長期執政下淪為黨內派閥鬥爭,與保守主義抬頭的國家主義發展。日本經濟發展與國家主義息息相關,因此自民黨的生存要件之二即民主政體下追求高速的經濟發展,這便是自民黨維繫政權的最佳利器。另外在國際社會的冷戰態勢下,日本社會受到戰敗與冷戰影響,自民黨本身保守主義的形象似乎特別受到日人的喜愛,尤其親美的形象也為自民黨贏得了許多選票。種種因素結合,日本民主政治在冷戰結束前,都是以一種官僚行政指導模式與自民黨一黨獨大看似矛盾卻有巧妙結合的體制呈現在世人面前。

經濟的長期穩定成長是維繫自民黨生存的關鍵,一旦自民黨無法掌握經濟發展的變化,勢必危及自民黨的生存。加上冷戰後共產國家相繼垮台,日本社會開始思考一個正常國家的發展,即是否能夠存在政黨競爭與民主政治正常的發展。日本政壇經歷了一個時間短暫的政黨輪替,並在這段時間修正了選舉制度,更在此後進行行政改革(即所謂的政治排黑),然而自民黨長期的派閥運作仍舊存在政壇,選制的改革在短期內看不出成效。

日本選制改革涉及許多面向,最重要的面向之一即政黨利益與權力,政黨的存在以權力為基礎,失去權力的政黨即可能失去了政治舞台,而與維繫權力息息相關的制度即選舉制度,選舉制度的改革攸關一個政黨是否能贏得主導政府權力。日本政壇自1994年選制改革後,逐漸變成政黨政治運作模式,逐漸擺脫一黨獨大的五五體制,這或許對日本日後的政治發展具有正面效應。

政黨政治運作擺脫過去一黨獨大為人詬病的金權政治現象。經過多次國會大選,小選區比例代表並立制的制度改革說明政黨成為日本政治主要角色。簡單介紹日本小選區比例代表並立制,以眾議院總額500人,300人由小選區產生,另200人由政黨依得票比例產生;亦即兩票制,一票投給候選人,另一票投給政黨。並立制的特色是,小選區與比例代表制可同時提名某位候選人確保其當選。為了因應這種政黨競爭的新形態,候選人也開始強化本身的政策主張與論述能力。政黨競爭表現在2000年與2003年眾院大選,這兩場選舉的演變告訴我們兩黨競爭將成為日本未來政治發展模式,而後在2009年,日本完成政黨替代(政黨輪替),終結自民黨長期執政。

 

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1996年以來日本國會改為小選區與比例代表兩者席位分開計算的並立制。

來源:http://shugiin.wp.xdomain.jp/page-212/

 

選舉制度不只影響政黨的興衰,也影響國家整體政策走向。選舉與民主息息相關,也就是說民意可以透過選制影響政黨的輪替與整體國家走向。這種趨勢在選制改革後日益明顯,日本選民不再獨鍾自民黨,這可在最近選舉中觀察到,選民開始選擇一個負政治責任的政黨,而不是金權掛勾的政黨。民主黨正好在選制改革中受惠而崛起成為執政黨,這也給自民黨一個重要教訓,即人民求新求變的心理正影響日本的政治運作。

這是民主政治重要觀念,民主政治不是一黨獨大的政治運作,也不是金權政治,而是以民意為依歸的政黨政治。唯有政黨競爭,而不是派閥競爭,才有理性的政策思辨,也才有良性政策競爭。透過各種政策競爭,接受民意的嚴格考驗,惟通過民意的試驗才能將政策付諸實現,才能使民主政治較為正常的運作,民主政治的常軌化也使得日本得以邁入正常化國家。

歸納幾點,日本政治的外部性特別影響日本政治的內部性,最明顯即經濟因素影響了政治的走向,一旦政黨失去治理國家的能力特別是經濟能力時,在選舉制度不再那樣保護一黨獨大的情況下,政黨即可能較容易失去政權,因此民主政治下的政黨政治更強調政黨是否有帶領人民走向較好未來的施政能力與國家目標。

 


參考書目
  • 林旻信,日本行政改革與政官關係的變遷:從五五年體制到小泉內閣(碩士論文)。
  • 蔡增家,誰統治日本?經濟轉型之非正式制度分析(台北:巨流,2007)。
  • 蔡增家,日本轉型:九零年之後政治經濟體制的轉變(台北:五南書局,2004年)。
  • 許介鱗、楊鈞池著,日本政治制度(台北:三民,2006年)。
  • 楊鈞池著,從「派閥均衡」到「官邸主導」-1990年代日本政治改革之分析(自刊:翰蘆,2006)。
  • 豬口孝著、賴郁君譯,日本-經濟大國的政治運作(台北:月旦,1994)。
  1. 派閥在五五體制中的主要功能是分配政治利益確保派閥的候選人每次都能當選。
日本五五體制的美麗與哀愁 — 淺談選制變遷、官僚統治與政經關係對日本政黨政治的影響
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