◎陳方隅/美國密西根州大政治所博士候選人

 

當一個國家在外交上跟別國來往、進行各種經貿或政治的談判時,為什麼「國會」的參與及支持是重要的事情呢?政治人物最常告訴我們,任何的外交和談判都要講究效率、機密,所以總是拒絕公布資訊;又或者是,當國會提出對談判成果的異議時,又會被行政團隊反駁說如果修改已談好的條約內容,會失去信用(credibility)。

其實,政治學研究告訴我們的正好相反。在對外關係當中,像是「監督條例」這類的東西,以及國會與民意制度化的參與,都是「人民當政府後盾」最好的機制,不只能加強政府的信用,更會讓談判成果更符合民意、更貼近國家需求。

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圖片來源:立法院網站,網際網路多媒體隨選視訊系統首頁

 

立法機關參與的必要性

在2000年出版的Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation一書當中,時任哈佛大學教授Lisa Martin的研究最能代表這個論點:在一個民主國家,行政機關和立法機關本來就是互相監督制衡的關係,讓立法機關參與對外政策的制定過程,行政機關才會有動機去考量民意,去想辦法談出一個涵蓋最大利益的條約出來,並且對其結果負責。如果沒有國會的監督、授權、參與,那麼一來人民不知道行政機關到底是去跟對方談了什麼,二來行政機關也沒有動機去把條約談到最好。1

我們知道,各種談判肯定都是有捨有得,不會全然都照自己想的那樣去進行。例如,在經貿條約的談判當中,各國一定要對降稅及移除對產業的保護有所讓步,如果有國會的監督、匯整國內的各種不同意見,則行政團隊才能更了解什麼是自己可以/不可以讓步的地方,而且也才比較會去對這個經貿條約帶來的衝擊去認真處理。沒有國會持續反應民意的話,行政團隊不管在談判前或簽署後都不需要理會來自民間的聲音。

行政官員常常會這樣子告訴大家:自己很愛國、很愛自己的家鄉、一定會把條約談好、不用再有什麼監督。問題在於,口說無憑,而制度化的國會參與管道是一個政府與人民之間的可信機制(credible commitment),因為它提供了有用的資訊:一方面告訴政府官員人民的偏好為何,一方面政府也可以用這個機制來向人民保證一定會達成大家的利益,而非隨口說說。

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立法院所舉行的公聽會是匯集民意、政府與人民溝通的重要雙向管道之一。

圖片來源:C.C. by Lennon Wong

 

立法機關參與能增加國際上的信用

國會的制度化參與不只是提供政府對外行為在國內的可信機制而已。在談判或與他國往來的過程,如果有國會的監督和支持,則一個政府才會更具有國際上的信用(credibility),因為對方知道你來跟我談是經過民意認證的,不會隨意憑領導人一句話就修改;而且談好之後還必須經過國會批准,如果在談判過程中兩邊亂談一通,回去肯定是會被國會打槍。在這種狀況下,才能夠談出對雙方(尤其是具有行政立法制度化參與的一方)最好的條約。

即使是有國會的監督和授權,也不是談完就沒事了。舉例來說,最近才剛完成談判並公布全部文本的「跨太平洋夥伴協定」(TPP),其所有的內容都必須經過參與的12個國家國會審查,新聞提到:「該份文本仍須通過12個國家國會審查修改,相信很多減稅或免稅條目,將在各國國會引發攻防戰。」(新聞連結

換句話說,民意可以是談判時的重要籌碼。讓我們想像一個從0分到10分的數線(這裡的0-10無大小之分),假設我方的民意要求8分,我方評估談判底線是5分,對方的態度大概是在2分的位置。這時我方可以跟對方講說:你看我們的民意是8分,而且國會大力監督我,如果你們堅持2分的話我們把條約拿回去一定不會通過。因此,在談判過程中,有可能是愈往5分(甚至8分)的方向移動,最後結果可能會是4分、5分,甚至更靠近國內民意的一邊。另一方面,我方的行政單位也可以跟原本在8分的民意做溝通,說你看我們很努力談判並且把成果從2分變到5分了,是不是就請國內的大家接受5分的結果呢?最怕的狀況就是,政府直接拒絕承認民意,不斷指責說8分是錯的。

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圖片來源:作者自製

 

國際上的談判例子

Lisa Martin教授在書中舉了丹麥的例子告訴大家他們怎麼談條約:在加入歐盟的過程,丹麥一直都受到民意及國會的積極參與,所以談判過程並不算順利,然而,也就是因為國會參與了許多的過程,已經把各種阻力助力都考量在內,加入歐盟後,丹麥成為最貫徹歐盟法令的國家。而我們政府最喜歡拿來比較的南韓,他們談FTA就是這樣談的:「先研究、再溝通,最後才立法,然後才授權談判代表上談判桌。」於是,韓國和中國的自由貿易協定FTA談了十年,2014年才完成談判,正等待送到國會審議。韓國和美國的FTA也是談了很久,甚至在談判完成後,還被「撤回」重談,等到國會通過了監督條例後才重新談成。

國會的監督對行政機關的重要性,我們可以再拿另一篇有趣的研究來討論。我們都會認為像是對外軍事行動必須要保持機密、不能公布資訊。事實上,學者指出,沒有什麼「國防布」這種東西。密西根州立大學政治系Michael Colaresi教授在2012年發表了一份研究,採用MID資料庫(Militarized Interstate Dispute),從1970年起算共包括449起的雙邊衝突。他發現,當一個國家的民主程度愈高、監督機制愈完善(定義:新聞自由程度愈高,國會擁有對國安法案與政策的監督權,存在政府資訊揭露的法案),與他國發生紛爭時,取得優勢的機率更高、在戰爭當中發揮的戰力(傷敵總數)會更強。

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圖片來源:C.C. by powerflower521

 

結論:民意是政府在外交上的後盾,不是敵人

很多時候,我們的政府官員其實都搞錯了。在外交上,民意是政府的後盾,不是敵人。國會在外交行為上制度化的參與,以及整個政體更高程度的民主化,才是讓國家利益最大化的方式。如果領導人及重要官員都把人民當敵人,而不願意吸納不同意見、不願接受監督,那麼只會在國內造成兩極對立的狀況,並讓政府推動的許多對外行為失去人民的信任。

政治學的研究告訴我們:立法與民意機關的實質參與、制度化參與,是讓對外談判結果最佳化的關鍵。如果沒有國會監督的話,行政官員就「只會想到自己」。


 

  1. 不同的憲政體制,例如總統制和議會內閣制,會有不同的監督與制衡模式,但Lisa Martin的論點基本上適用不同的國家。她的案例指出,即使是在議會內閣制的國家,行政與立法為一體,也很需要國會對於涉外行為的持續參與。
為什麼國會監督對外政策這麼重要?
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