Q & A：多數黨組閣，爭議在哪裡？

◎ 菜市場政治學共同編輯群

大選前後，馬總統提出「國會多數黨組閣」的議題，但是新的執政黨民進黨在選後仍然拒絕接受。一定有很多人產生疑問：為什麼要拒絕？多數黨組閣，到底哪裡不對？我們在這邊蒐集了一些常見的疑問，並且由菜市場政治學的小編們集體創作的方式，製成以下幾題Q&A，希望有助於大家思考這個問題。

本圖為2010年4月時，馬、蔡兩人以黨主席的身份，以電視轉播的方式進行ECFA的辯論。圖片來源：REUTERS/Chi Chih-hsiang/POOL，引自大紀元。

Q1：什麼是多數黨組閣？

A1：依照憲法，行政院是最高行政機關，並且要對立法院負責。

因此，每次立法院改選之後，行政院都會照慣例做總辭，理論上是說，因為民意分布狀況改變了，所以要找新的行政官員來對新的民意負責。

大法官釋憲也明確要求立法院改選後的行政院必須總辭。

Q2：那麼，現在內閣做總辭，並任命多數黨民進黨來組閣，問題在哪？

A2：我們的憲法經過1997年的修憲之後，總統任免行政院長已經「不需」立法院行使同意。

也就是說，原本任命行政院長要取得立院過半數的同意，現在已經不用。大法官要求總辭的解釋都是做成於修憲之前，要總辭的原因已經不存在了。

修憲之後，我們早就沒有多數黨組閣的規定。因此，立法院改選之後，行政團隊其實並沒有總辭的必要。

由於行政院長是由總統任命，我國目前的憲政慣例是，內閣會在新總統就職前進行總辭。

Q3：沒有明文規定還是可以來建立「憲政慣例」呀！

A3：先稍微解釋一下憲政慣例。憲政慣例是指各國在憲政運作上依特定政治環境所逐步發展出來的習慣，而憲法上並未用白紙黑字記下這些習慣（甚至於有些國家，例如英國只有不成文憲法呢！）

是的，其實像法國那樣子，任命國會多數黨領袖來組閣，也是一種慣例，並沒有明文寫出來。因此，從建立憲政慣例的角度來說，我們必須肯定馬總統提出來的想法，也很肯定他願意釋出組閣權的善意。

ps. 法國的例子其實很有趣。他們曾出現多次總統與國會多數不同黨，因此總統要任命另一派來當總理的「左右共治」。後來他們發現這樣會有一些衝突（例如總統與總理皆堅持出席國際會議），於是在2000年時修法把總統任期從7年改成5年，跟國會一致，讓總統與國會的選舉相差不要到兩年以上，「只」相距3-4個月就好，讓可能出現的機率減少，以及讓「看守內閣」期間減短。

不過，問題在於，我們的制度對於這樣慣例有許多矛盾之處（請見Q4）。過去也錯過了太多的建立慣例的機會（陳水扁總統任內6位行政院長，除了第一位是國民黨籍的唐飛，其他都是「少數政府」）所以，最根本的方式，其實要靠修憲解決。

Q4：現在多數黨組閣的問題在於？

A4：最大的問題是：民進黨如果選出一位行政院長，他的意志跟馬英九總統不一樣怎麼辦？（而且是一定會不一樣的啊….不然怎麼會政黨輪替）

現在體制之下（根據《中華民國憲法增修條文》第3條），總統是行政院長的老闆，而且雖然名義上行政院長是行政權的首長，但我們又有一個「國家安全會議」，由總統為主席，行政院長為當然成員。這個會議可以決定「國家安全大政方針」。

在半總統制底下，最理想的狀況是，總統掌有國防與外交兩樣專屬的權力，國安會議專門處理國防外交的問題，但問題是，現在的國安會議無所不包，像上次的「食安風暴」也是由國安會議來處理。

所以，我們現在憲法體制的規定，讓總統有權無責，行政院長有責無權（這也是為什麼，每次民怨四起時，總統就可以換掉行政院長，但自己都不需要負責。民進黨執政八年換了六個閣揆，現在毛治國也是馬政府第五個閣揆了）。

即使現在讓民進黨組閣，實際上權力可能還是在總統手上，因此，按照憲法的規定，為了解決空窗期而請多數黨來組閣，反而會帶來其他的問題。

Q5：可是現在若不由民進黨組閣，看守內閣就只會空轉而已耶？

A5：雖名為看守，但還是有很多的事情要做，例行的政務就夠大家忙了。看守，只是說不再去做成一些新的重大政策，並不是說他們不用做事。

光是準備移交，可能就要準備一陣子，而且我們也必須給新團隊一點時間準備上任。

即使現在民進黨來組閣，也絕對是無法做什麼太重大的政策轉變，理由同Q4。民進黨上台後，絕對是有一大堆政策跟原來的政府不一樣，如果現在就組閣，那公務員到底是要聽行政院長的，還是聽總統的？

其實這個問題在「一致政府」（由同一黨掌握立法院和行政權）底下還是會存在，總統和行政院長一定有意見不一樣的時候，但制度上的規定，總統就是最終的裁決者。如果在看守內閣期間發生這樣權責不清的問題，只會讓問題更複雜。

所以，即使由民進黨組閣，也不太可能在這段時間做出什麼太重大的政策轉變，只是從看守內閣變成「暖身內閣」而已。如果從這點來看，不如就讓內閣做好做滿，把原本就該推動的政務好好推動下去吧！

圖片來源：台灣公道伯粉絲頁（現已關閉，本圖來自新聞報導截圖）

Q6：所以真正該解決問題的方式是什麼？

A6：推動修憲是必須的，而這牽涉到我們要改成怎麼樣的憲政體制。

可能的方向有：

(1)行政立法成為一體的議會內閣制（總統變成虛位），以後最高行政首長的選出，就是以立法院的民意分佈為主。此種制度強調貫徹執政黨的意志和法案通過的「效率」；制衡發生在議會內部的執政黨（聯盟）與反對黨（聯盟）之間。

(2)改成總統制，讓總統自己成為行政最高首長，完全不會有總辭的問題。此種制度強調立法與行政的「制衡」。如此一來，立法委員與總統選舉時間應該隔兩年錯開，改成類似美國的期中選舉，才能發揮充分制衡效果。

(3)把立法院對行政院長的任命同意權加回去，並且重新定位國安會議以及總統的權限範圍，讓我們變成像法國那樣名符其實的半總統制。此種制度強調可以「換軌」，可能立法委員與總統選舉時間要錯開，才能決定何者為最新民意，並依最新民意進行換軌。ps. 以上(1)和(3)的改革一定得同時搭配選制的修正，例如增加不分區席次，或改成聯立制，才較能反映民意。

當然還有一個比較不需要修憲的作法：

(4)維持現在這樣，名義上是半總統制，但是偏向實質的總統制，但是，縮短選舉和交接的時間（過去總統和立委是分開選，總統大選都訂在三月份）：把選舉日延後，或者把520交接日提前。這個作法的好處是可以立即處理適用在下屆選舉、也最好處理，缺點則是無法處理前述的權責不分的問題。

另外，十餘年來立院一直有關於「總統職務交接條例」類似的提案，但都一直沒有什麼實質的進展。這次的爭議或許也有助大家想想要如何將交接期間新舊執政黨以及政務官的權利義務具體化。
Q7：那我們現在到底該支持什麼主張？

A7：說到底，現在會出現爭議，主因就是我國目前的憲政體制是民主化過程中多次修憲而成的，每一次都有當時修憲的時空背景考量，就像穿著衣服改衣服，必定是不完美的。這是新興民主國家經常遇到的問題，即使制訂新憲法的國家也經常遇到水土不服的現象。

各種主張一定都是有利有弊。例如，現在就由多數黨組閣，有助憲政慣例的形成，但是也會碰到憲法上給總統和行政院長之間權責不清的問題。我們應該要趁這個機會多瞭解一下憲政體制的差別在哪裡，以及一直以來的許多憲政體制改革討論。無論是人民、政黨或學者，也要盡量要求自己跳脫出個人的既定政治立場與利益來思考，如何才是一個適合台灣國情，能夠長治久安的憲政體制。

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