在爬完近六萬筆的公務出國報告後，我們發現什麼趨勢？

◎ 公務出國報告查詢統計網工作團隊 、王宏恩／杜克大學政治所博士候選人  

 

根據前監察委員周陽山的調查報告，2008至2010年台灣公務員每年公務出國的費用平均高達30億元 (連結)，而前幾年爆發的幾樁『妖受讚』(連結) 與抄襲事件，也引起大家不少的討論與關注。立法院預算中心也特別在上週公佈了新的檢討報告，但裡面僅限於中央機關 (連結)。到底我國官員的出國情況如何？錢真的有花在刀口上嗎？出國考察是考察了什麼？

為了研究這些問題，公務出國報告查詢統計網工作團隊 （fb社團網址）以資料探勘的技術，爬梳整理了我國自1994年以來政府各級單位有公告上網的56593筆公務出國報告。我們希望透過大數據的資料分析，以相較於監察院與立法院不同的視野，來切入分析我國公務人員出國的狀況。在數據統計之外，團隊成員亦有訪談中央與地方政府、議會的代表與助理來進一步釐清(或增加?)問題。以下是我們初步的研究發現。

 

圖片來源：網路截圖

 

1. 資料公開狀況不理想，地方議會全不公佈

即使監察委員已經關注、即使內政部已經在2014年把『報告上網』列為考核項目，但各級機關，尤其是議員、鄉長、鄉民代表會等，報告上網公開的比率非常低。所有的地方議會皆以「地方自治 」為由，只把紙本報告存在部會裡而不公開。而依據2009年公告的《地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例》（連結），所有民意代表們每年都有五萬至十五萬的出國考察費，但並非每位民意代表們每年都有提交報告。在此研究限制之下，我們的後續分析都只能從已公開的報告來進行討論，同時我們也呼籲各公家機關與民意單位應全面公佈出國考察報告，假如這些考察真的是有利大眾的話。

另一方面，新竹市與金門縣也並未在本文的統計內，因為新竹市公佈的欄位過少，只有日期地點報告名稱，無法與其它縣市比較，而金門縣的網站則是壞掉至今尚未修復。

 

2. 考察次數逐年上升，大多為教育文化類

根據現有的資料，2001年我國公務人員出訪次數為2259次，而至2015年此數字為5295次。考察次數逐年上升，這可能代表大家更常出國了，部份原因也可能是2009與2014年後要監委與內政部更積極要求提交報告。在這15年中，中央官員每年大概都佔了7成的比例。2016年的數值較少因年沒過完或報告未交。

 

在全部的報告中，教育類與教育文化類就佔了約20%的比例，內容大多為中央與地方政府補助教授參加會議/交流/論文發表/校外教學/比賽，另外也包括與各級大學與高中職出國考察與比賽。而且各主要項目隨時間變化與政黨輪替的趨勢非常明顯，在2008年後教育類大增、公共工程及管理等大幅下降，而為了研究休閒觀光與交通建設的數目則是持平。

 

 

3. 出訪中國、地方中央、與政黨輪替

我國官員出訪中國的次數比例，隨著2008年政黨輪替而比例有不小的改變，尤其是中央政府。單就我國官員最常去的美國跟中國比較，出訪美國考察的次數在這15年間並未改變，但出訪中國的次數大增。

在2001至2007年，中央政府官員出國考察選擇中國的比例平均為8.98%，地方官員平均為22.66%(2003-2007為18%)；而2008至2015年，中央官員選擇中國的比例平均為19.81%，地方官員為29.27%。顯示地方官員在兩岸交流上跑得比中央部會快很多。

4. 年底出國次數遠高於年初，原因尚待探討

自1999至2016的全部報告平均而言，1至4月出國次數佔全體的18%，而9至12月佔全體的45%。假如分各細項目來看，年底出國較多跟總項目最多的教育無關，因為教育類的是七八月暑假佔的最多；相較之下，以環境保護、公共工程、交通建設、以及休閒觀光類的考察，則比較常需要在年底出國。但我們也有以機關為單位進行分析、除去會議或僅限考察來分析，但都沒有發現明顯的驅勢或解釋變數來推估年底出國的原因。

值得一提的是，當作者秀出此分佈給幾位國會助理看時，他們都對這樣的分佈非常訝異，因為年底三個月通常是中央與地方各單位審總預算攻防大戰的時間，理論上官員們應該都非常忙錄，表示不太可能會排年底出國。同樣地，當筆者訪問幾位審計部的官員時，官員們也認為這樣的趨勢並不合理，因為中央部會的官員申請出國是要寫在一年前的預算案中，理論上早就確定何時哪些人要出國了，沒有道理年底出國比例會比較高。但然而整體資料卻顯示出違反實務常理的趨勢，這也是整理數據資料後所呈現出的一大優勢與重要貢獻。

 

5. 考察報告抄襲嚴重，心得文與考察無關，且大量權責不符

最後，假如仔細檢閱每一篇出國考察報告，真的會相當令人懷疑到底官員們考察的效益為何。光是列舉最近半年的出國考察報告，有整段照抄維基百科的、有行程內容正好跟旅行社用字完全一樣的(還包括旅行社的自費行程！連結1、連結2)、有抄完10頁維基百科後，出國8天只寫400字心得的，古早一點甚至還有去考察完澳洲後的心得是「高素質人口不願生育，中下階層者娶外籍新娘，加上教育制度昏亂，所謂的教改為禍，已讓台灣原有的國民教育優勢喪失殆盡」。

值得懷疑的是，就算這些考察的目的再正當，但真的有助於讓政策規劃更完善嗎？以鄉公所或鄉民代表為例，他們的職權並沒有上達預算規劃或整體觀光政策推動；而從學術方法論的角度來說，他們選取的國家或地區也與自己的鄉里沒有解釋是否有任何可比較之處。這樣是否有權責相符、所謂的出國考察的上級審核單位與審核方法到底為何，都值得再關心。

 

小結與後續方向

對各級政府都一樣，要讓治理品質提升，資料公開都只是第一步，第二步是要有人分析，第三步是要把分析結果帶出實質影響，推動法規與執行面的改革。現在我們還在第一步與第二步之間徘徊，有很多資料還未公開，而已公開的部份資料已讓我們挖掘出大量的趨勢，包括數量上升、包括種類與出訪地點的比例改變、包括月份循環、包括報告品質。值得注意的是，我們發現的趨勢，跟我們訪談的議員助理以及行政院官員的認知是大不相同的，資料確實可以協助判斷與政策修正。

但還有非常多的議題可以大家協力深入研究，包括抄襲率、包括各部門與地方政府是否真的有照法規規定的『要照去年預決算與赤字全盤檢討出國必要性』、包括各民意代表出國考察後是否真的有辦法因此提出各種政策革新、包括報帳與檢察的流程是否真的有人在做。更進一步地，也可以結合各縣市鄉里的社經資料、選舉資料與法院資料，用機器學習與迴歸模型來推估資料不公佈的可能原因、以及資料公佈後對於選舉及治理的實質影響。

假如你對這方面的題目也有興趣、或者有能力幫忙，歡迎加入公務出國報告查詢統計網工作團隊 ( fb社團 )。目前我們團隊已經有完成網站建置，也有提供用來分析的R語法檔，而資料庫檔案也是每兩天就會自動更新一次，歡迎更多人加入！