◎普麟 /國立台灣大學政治學系碩士生

 

中國在國際上的影響力,隨著其國力的增加而與日俱增,應該很少有人會懷疑這樣子的趨勢。然而,中國的影響力是怎麼樣地影響其他國家呢?有一個很好的觀察點是從中國對其他國家的援助來看。日前,BBC刊出一篇標題名為〈研究:北京給了其它國家多少援助資金?〉的文章,主要是在討論中國的對外援助及其影響。文章在最後提到,「批評者一直認為中國提供的『無賴式貸款』讓很多國家逃避民主改革,它們只需要簡單轉向中國貸款並且避開那些要求繁瑣的西方傳統貸款就行了。」

這段文字包含了以下兩點資訊:

  1. 通常西方國家所提供的貸款或援助,都會有附帶的民主改革與人權條件;
  2. 中國所提供的貸款或援助沒有類似西方國家的附帶條件,因此容易讓非民主國家的執政者鞏固威權統治。

這樣的論點值得進一步追問:中國的崛起和其影響力,讓西方民主價值輸出的成效不彰嗎?又或者,我們應該進一步去追問,中國的對外援助真的讓其幫助的國家更不民主或更威權嗎?甚至,中國是否是直接或間接促成全球大規模「民主退潮」的原因之一呢?要回答這些問題,我們可能要從政體變遷的國際因素、民主擴散與輸出,還有威權統治的國際面向等幾個關係密切的研究議題一步步來討論。

圖片:中國長年以來提供非洲國家對外援助與投資,特別是包括公路、鐵路與港口等在內的基礎建設,但是由「巨龍」所帶來的禮物對於非洲國家的發展卻是評價褒貶不一。圖為「中非合作論壇15周年」活動照片,站在中間的人即為中國領導人習近平。圖片來源:Flickr

 

一、政體變遷(regime change)會受到國際因素的影響嗎?

(一)民主化研究的國際因素1

政體的變遷指的是從民主變成非民主(民主崩潰)或是從非民主轉變成民主(民主化/民主轉型)。1970年代,「第三波」民主化從南歐開始出現,接著波蘭於1989年率先推翻共產專制政權後,包括東德、匈牙利、捷克斯洛伐克與羅馬尼亞等國家的共黨政權皆先後終結,這常被稱做「蘇東波」;台灣也趕上了第三波民主化潮流,在1990年代完成民主轉型。

政治學大師杭廷頓(1991)對於第三波民主化發生的原因,就提出了包括外部因素(external factors)與示範效應(Snowball effect)在內的兩種國際面向的解釋,前者例如蘇聯、美國與歐盟的對外政策帶來的影響,後者就是前述提到的「骨牌效應」或「滾雪球效應」,並造成了所謂的民主擴散(democratic diffusion)。2 簡單來說,民主擴散可以簡單區分成「實際的政策影響」與「價值的示範效應」等兩種影響模式。

圖片:杭亭頓(Samuel Phillips Huntington, 1927-2008)是當代享譽全球的美國政治學者,長年任教於哈佛大學政治學系,研究興趣廣泛,包括文武關係、民主化理論、國際政治與認同政治,曾提出「文明衝突論」,其大作《第三波:20世紀後期民主化浪潮》更是從事民主化研究必讀的經典之一。圖片來源:Wikipedia

 

(二)第三波民主化與民主擴散

那麼,造成第三波民主化的原因,即短時間內民主國家數目大幅成長的現象成因有國際因素的影響嗎?學者O’Loughlin等人(1998)發現第三波民主化國家在地理上呈現群聚(cluster)的現象,顯示鄰近國家之間彼此會出現模仿的行為。學者Starr(1991)與Starr & Lindborg(2003)的研究認為一個國家的民主發展會被不同層次的外部因素影響,包括了全球、區域與鄰國等三種不同的層次;他們更指出一個正在進行民主轉型的國家,其成果往往會受到周邊國家的民主化程度所影響,例如中、東歐國家的民主化,靠近西歐的波蘭、捷克等國家的民主化程度就比較高,但靠近俄羅斯的烏克蘭、白俄羅斯的民主轉型就明顯較不順利。

圖片:歐盟旗幟與波蘭國旗。歐盟在中、東歐國家民主化與經濟轉型的過程扮演非常關鍵的因素,歐盟在2004年的第五次東擴時也加入了包括波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利等國在內的中、東歐國家。圖片來源:Wikipedia

 

具體來說,是什麼樣的機制,讓國際因素影響國內政治及政體變遷?擴散研究領域的學者就針對了國際政治中的擴散現象,提出了包括了學習(learning)、仿效(emulation)、競爭(competition)、脅迫(coercion)、控制(control)、制約(conditionality)與說服(persuasion)等數種主要的機制3。而這幾種擴散機制主要還是與地理、鄰近等因素較為相關。

那麼,地理位置較遠的國家也能夠發揮影響力嗎?Levitsky & Way兩位學者(2006)提出「連結度」(linkages)這個概念來描述兩國或兩個政治實體間的經濟、政治或社會文化跨國連結的強度。連結度越高,代表外國可以影響當地社會的管道也就越多。他們在2010年的研究進一步結合了「連結度」(linkage)、「作用力」(leverage)與政權的「組織能力」(organizational power)等概念,用來分析威權政權在面對國際壓力後的政治變遷。簡單來說,研究發現:當一個威權國家跟西方民主國家的連結度越高,越容易走向民主化。例如台灣、烏克蘭、羅馬尼亞、多明尼加等國家的民主化過程中,受到西方國家影響很深。

二、民主輸出的失敗是受到威權大國的影響嗎?

(一)民主退潮與威權鞏固

雖然第三波民主化讓學界對於民主在全球的發展非常樂觀,但也有不少學者發現這些新興民主國家的民主轉型從2000年後開始出現停滯或缺陷。例如Diamond(1999)就將民主國家分成「選舉式民主」(electoral democracy)與「自由式民主」(liberal democracy),並發現1990年代後出現的新興民主國家多只有符合前者擁有競爭性選舉的條件,未達到自由式民主的標準,甚至連選舉式民主國家的數量也逐漸減少(請參考下圖),形成了所謂「民主退潮論」的觀點4

圖片來源:Larry Diamond, 2015. “Facing Up to the Democratic Recession,” Journal of Democracy 26(1): 143.

 

在這樣的情形下,民主化研究當中所謂的「轉型典範」(transition paradigm)遭到很大的質疑5:民主政治並不是威權政體轉型發展後的必然結果。學界注意到有許多威權國家雖然建立了選舉制度,但卻並未轉型成為民主國家,反而有不少原本的威權政權於開放選舉之後,在統治者的操作下讓威權統治的政治勢力得以維持或延續,成為混合了民主與威權特徵的新型態威權,例如馬來西亞、俄羅斯等國家。

因此,雖然在2000與2010年之後分別出現了顏色革命(colour revolution)與阿拉伯之春(Arab uprising),但全球的民主化前景在威權主義的發展之下,依舊相當不樂觀6。另一方面,新型態威權主義的出現,更讓學界因此加強對於威權鞏固的研究7,以及選舉式威權8、競爭式威權9或混合政體10等政權分類的提出。

圖片:馬來西亞雖然有全國性選舉,但選舉的公平性一直以來屢遭質疑,國會更長期由馬來西亞最大的政黨聯盟「國民陣線」(National Front)長期執政,從未政黨輪替。圖片中的黃衣男子身穿印有推動馬來西亞選舉改革的團體「淨選盟」的簡稱字樣「BERSIH」的上衣。圖片來源:Wikipedia

 

(二)民主輸出與國際援助

前美國總統艾森豪為了防止國際共產主義的擴散,提出了後來被稱為「骨牌效應」(domino effect)的觀點。冷戰時期以美國為首的西方民主國家陣營在這樣的戰略思考下,在軍事與經濟上援助位於共產國家前線的國家,以防止共產專制政體擴散。這也被是當代西方國家民主輸出(democracy promotion)的開端,甚至影響冷戰結束後的美國國際戰略。民主擴散與民主輸出最大的差別在於國際行為者背後的意圖,美國、歐盟與許多國際組織長期以來在民主輸出的過程中扮演著推動者的角色。但是,民主輸出是否能有效促進全球民主的成長呢?

西方國家從1980年代開始大幅使用援助來做為民主輸出的手段11,但來自世界銀行的Knack(2004)認為,若觀察的時間從1975到2000年來看的話,並沒有任何明顯的證據證明對外援助有效促進全球的民主發展。Escriba-Folch & Wright(2015)兩人所觀察的時間則是從1946到2010年,綜合比較不同手段的國際影響,包括援助、經濟制裁、軍事干預等,並特別指出這種西方國家常用的附帶條件的援助,所能影響的是統治者可以分配的資源,因此只對於建立政黨、國會、行政體系等「制度」來進行統治的威權政權較能發揮影響,對於實行個人獨裁的政權影響較有限。

簡而言之,民主輸出並不是件容易的事。無論是Escriba-Folch & Wright或Levitsky & Way(2010)的研究都提到國際壓力要能讓專制政權民主化並非易事,即便開放選舉,也不一定能保證該政權順利轉型成民主國家,而很有可能是轉型成競爭式威權或混合政體。

圖片:美國在國際政治上所扮演的角色始終備受爭議,雖然一方面在世界各地推行民主,但在冷戰時期為了與共產主義陣營對抗,也曾在亞洲、拉丁美洲支持當地的威權政權,例如韓國、台灣,甚至由CIA在智利策劃政變推翻了民選左翼總統阿葉德(Salvador Allende),扶植親美的軍事獨裁者皮諾契特(Augusto Pinochet)。圖片中握手的兩人,左邊為皮諾契特,右邊為前美國國務親季辛吉(Henry Kissinger)。圖片來源:Wikipedia

 

三、威權統治的國際面向(the international dimensions of authoritarian rule)

(一)威權擴散與合作

在學術研究上,比較政治學界近幾年再次聚焦於威權政治的研究,最主要的議題包括:威權鞏固(authoritarian consolidation)、威權擴散與合作(authoritarian diffusion and cooperation),以及威權輸出(authoritarian promotion)。其中一大研究議題即是威權體制與價值的擴散。簡單來說,所謂威權「擴散」指的是國家經由學習、模仿,或受到威權大國的影響,開始朝威權轉型或傾向威權統治的過程12

由於威權擴散同時包含意圖性與非意圖性的影響,概念所指涉的範圍較廣,加上本文接下來要討論的中國是否為威權輸出國在學界仍有爭論,因此我們仍使用威權擴散這個比較廣泛的概念來描述威權國家的對外作為導致它國國內民主與人權倒退的現象,並可以區分成意識形態(ideology)與利益(interests)兩種不同的擴散類型13

Ambrosio(2010)透過「適當性」(appropriateness)與「有效性」(effectiveness)兩種主要的機制來勾勒出威權的國際擴散架構(framework)。適當性是指當威權的正當性(legitimacy)越高,威權的規範與實踐也就越容易在國際體系中散布;此外,有效性則是當威權政權在政治與經濟上所展現的實力越強大,就會引起越來越多的國家跟著學習。「中國模式」(China model)或「北京共識」(Beijing Consensus)的提出就是很好的例子。這兩個名詞具體內容是關於中國獨特發展模式的描繪,想要證明一個國家在政治體制上選擇威權,不但可以推動國內高速的經濟發展,還能夠增加在國際的實際影響力,且一定程度上去抵抗西方國家的影響。隨著中國國力的增長,促使許多開發中國家的統治者相信,採取威權手段緊握權力是比西方自由主義式民主更適合用於自身的發展與社會模式14

圖片:中國自從進行「改革開放」之後,經濟上獲得高速成長,在國際社會的影響力也日漸增強,奧運也成為了展現國力的舞台。圖片中的建築物是位於北京的國家體育館,俗稱「鳥巢」,也是中國於2008年所主辦的北京奧運主場館。圖片來源:Wikipedia

 

另一方面,透過實質影響來推動威權主義擴散,我們可以借用前面提到過的Levitsky與Way(2006)所提出的「連結度」與「作用力」這兩個概念,來分析國際或外部勢力的實際影響。首先,連結度則是兩國或兩個政治實體間的經濟、政治或社會文化跨國連結的強度;其次,作用力是該政權或國家所能承受外部壓力的程度,或是容易受外在影響的程度。Levitsky & Way(2010)用這兩個概念來解釋威權國家與西方國家的連結與受到西方國家的壓力,Tansey, Koehler & Schmotz(2017)三位學者則是進一步提出了「威權連結」(autocratic linkages),用以分析威權國家對它國的影響:如果兩國的連結性越高,對該國的作用力或壓力越大,則該威權國家對其影響力也就越強,也就越有利於威權的擴散。也由於威權大國如俄羅斯或是中國所能發揮的政經影響力是全球性的,因此威權擴散的過程與現象也就較不受地理距離遠近的侷限。透過前述所提到的價值示範與政策影響兩種方式,我們可以發現當前世界所出現的大規模民主退潮,很大一部份就是受到國際威權擴散的影響15

圖片:2017年是俄羅斯十月革命一百週年,這場發生於1917年的革命不僅建立了世界上第一個自稱是社會主義國家的政權,也鼓舞世界各地共產主義的革命,對20世紀下半葉的國際政治發揮了深遠的影響。圖片來源:Wikipedia

 

(二)威權輸出與俄羅斯

相對於民主輸出,威權輸出指的是這些威權大國有意圖性想改變它國的國內政治,且主動地對外輸出威權價值與體制,同時自身也有意識形態上的動機16。與威權擴散不同的是,輸出國背後的意圖、動機,以及所造成的影響,才是研究者所關注的重點17

俄羅斯在近年來的外交政策所奉行的「近鄰主義」(Near Abroad)就是威權輸出的具體例子,而且也對周邊前蘇聯國家在進行民主轉型時帶來了許多負面外部因素18。俄羅斯主要採取對外國的作為與政策,包括強化、弱化與聯合:(1)幫助鄰國強化威權統治;(2)打擊並弱化其它國家的民主政治相關制度和推動的行為者;以及(3)聯合外國或國際組織來抗衡西方國家的壓力19。值得注意的是,強化與弱化這兩種策略,正是造成威權主義在俄羅斯周邊區域擴散的最主要原因,同時也反映出俄羅斯是有意推動威權的對外輸出與擴散。最明顯的例子,就是俄羅斯介入周邊國家如烏克蘭、白俄羅斯與摩爾多瓦的選舉,以鞏固該國威權政權的統治20

圖片:白俄羅斯總統盧卡申科(Aliaksándar Lukašénka)於1994年第一次當選總統,並於2001年連任,由於白俄羅斯在2004年廢除了總統不得連任三次的規定,讓盧卡申科得以先後在2006、2010與2015年當選總統至今。盧卡申科在任內施行親俄政策,並被歐美國家批評為「歐洲最後的獨裁者」。圖片中正在進行簽約儀式的兩人,左邊為白俄羅斯總統盧卡申科,右邊為俄羅斯領導人普丁(Vladimir Putin)。圖片來源:en.Kremlin.ru

 

(三)中國的威權擴散

相較於俄羅斯在國際威權擴散中所扮演的主動且有意圖性的輸出者角色,中國在全球威權擴散中的屬性與角色為何,仍舊是學界爭辯的重點。在實證研究上,學者Bader(2015a)研究了從1993到2008年與中國維持雙邊關係與交流的國家,互動的內容包括了訪問、武器貿易、援助計劃、經濟合作與貿易依賴,但統計數據指出只有出口貿易依存度與該國的威權政權存續呈現正相關,其它類型的互動則影響不大。Bader(2015b)也同時研究威權國家與中國的經濟合作對政權存續的影響,研究的樣本是從1998到2008年與中國進行經濟合作的不同型態的威權國家,研究結果指出,僅有「一政黨專政式威權國家」的政權存續會受到與中國經貿往來的影響,非政黨威權國家(包括個人式獨裁與軍事政權)則否。因此,這些與中國進行交流與互動的威權國家,其政權的鞏固與存續的確與中國有關,但不是必然,而且也會隨著互動的內容與政權的型態的差異而產生不同的結果。

中國的威權擴散模式也與俄羅斯相當類似,同時包含著價值示範與實際影響兩種不同的面向。在價值示範上,目前由中國所宣稱帶有「中國特色的社會主義」的發展,一邊是高速經濟成長下「讓一部分人先富起來」的經濟果實,一邊則是對於政治自由與民主的箝制。這樣的國家發展型態不但被稱為是「中國模式」或「北京共識」,更被部分國家或學者認為是不同於西方自由民主且更適合第三世界國家的發展途徑21。另一方面,在實際影響上,中國現今以國內高速的經濟成長為後盾,出手大方且金額龐大,在對外援助與投資上又不會附帶如同其它西方國家或國際組織所要求的包括人權與法治等條件,因此爭議性極高。然而,這樣的外國援助或投資很容易流入該國的威權政黨或政治勢力手上22,例如中國對非洲國家的援助,帶來的結果往往是讓原本民主化程度不高的國家貪腐嚴重或人權狀況倒退。

圖片:中國領導人習近平於2013年提倡成立名為「一帶一路」(全稱為絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路)的跨國經濟帶,目標是加強沿線國家的經貿合作與交流,並於2015年正式成立推進「一帶一路」建設工作領導小組,陸續宣佈絲路基金與亞洲基礎設施投資銀行等計劃的成立,被外界視為是中國欲擴大在國際社會影響力的手段。圖片來源:Wikipedia

 

四、結論

回到我們在文章開頭所提出的問題:西方民主輸出的成效不彰是因為中國在國際上的崛起嗎?

論者認為,西方歐美國家所推動的民主輸出成效不彰,很大一部分與民主輸出的方式及目的有關,這也牽涉到當地國家的政治制度、社經條件等國內因素,不完全都是因為中國的出現所導致23。但在國際因素方面,中國的對外投資與援助仍發揮一定程度的影響,例如由中國所提供不附帶人權條件的援助,讓那些威權政權或獨裁統治者在以美國為首的西方國家與國際組織等援助者外多了一個選項,並對這些非民主國家構成極大的誘惑與影響力,得以避開改善人權等西方壓力。

然而,雖然中國是透過其政經實力來影響這些國家,不過主要還是著眼在戰略考量與經濟利益,並非有目的性或意圖使這些國家更為不民主或威權,所以也有學者認為中國並非是主動在推動威權的擴散24。但無論如何,與中國互動密切的國家非常有可能出現人權倒退或威權鞏固的後果,例如「中國因素」的浮現對香港與台灣的人權在近幾年所造成的負面效果25。因此,中國也就被學界視為是當代這波國際威權擴散的核心之一。


 

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  1. 比較政治學界在1990年代之前對於多國(large-N)民主化的研究往往還是將焦點放在國內因素,無論是早期強調現代化理論與有利於民主出現之條件的社經結構途徑,或是晚近以行為者為中心的過程途徑,似乎都較為缺乏對國際因素面向深入的討論,特別是國際因素如何對政體變遷造成影響。
  2. Huntington(1991)。另外,Ambrosio(2009)則是將民主化理論的國際因素分為擴散(diffusion)、制約(conditionality)與整合(integration)。其中,擴散等同於骨牌效應或滾雪球效應,也就是Huntington提出的示範效應;另外,Huntington所提出的外部因素則被Ambrosio再細分成制約與整合,前者為國家或外部勢力主動去推行的政策,而整合則是特定的制約模式,例如歐盟的整合過程。
  3. Dobbin, Simmons & Garrett 2007; Weyland 2005; 2007; Erdmann, Bank, Hoffmann & Richter 2013
  4. Diamond 2015; Levitsky & Way 2010。
  5. Carothers 2002; Plattner 2014
  6. McFaul 2002; 吳玉山 2007; Bellin 2012
  7. Ambrosio 2014
  8. Diamond 2002; Schedler 2002; 2006
  9. Levitsky & Way 2002, 2010
  10. Diamond 2002; Ekman 2009
  11. Barry 2012
  12. 威權合作的概念與威權擴散類似,但更強調威權國家彼此在經濟、政治與軍事上更細緻的交流與支持,特別是這些國家之間更具有協調性的互動過程。
  13. Weyland 2017
  14. Ambrosio 2008; 2012
  15. Ambrosio 2010; Vanderhill 2013
  16. Tansey 2016
  17. Burnell 2010; Julia Bader, Jörn Grävingholt & Antje Kästner 2010; Vanderhill 2013; Tansey 2016; Way 2016
  18. Tolstrup 2009
  19. Ambrosio(2009)就以俄羅斯在面對當前西方國家的民主輸出時所採取的五種應對策略進行分析,包括了抵抗(insulate)、重定義(redefine)、強化(bolster)、弱化(subvert)與聯合(coordinate)。其中,抵抗為俄羅斯自身抵擋來自西方的民主擴散,重定義則是俄羅斯在文宣與輿論上處理或反擊外國對它的批評。此外,後三種策略則是俄羅斯對外國的作為與政策,所謂的強化、弱化與聯合的定義則分別為:(1)幫助鄰國強化威權統治;(2)打擊並弱化其它國家的民主政治相關制度和推動的行為者;以及(3)聯合外國或國際組織來抗衡西方國家的壓力。
  20. Tolstrup 2014
  21. Ambrosio 2008; 2012; Burnel & Schlumbergerb 2010: 2
  22. Bueno de Mesquita & Smith 2011
  23. Hackenesch 2015
  24. Vanderhill 2013: 6
  25. 吳介民 2017

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政體變遷的國際面向:民主輸出、威權擴散與中國因素
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