◎巫俊穎/美國奧斯汀德州大學政府系博士生

 

在現代民主國家之中,掌控立法權的國會議員可謂是舉足輕重,因此國會議員的選舉規則向來備受注目,除了最根本的選舉制度之外,選區劃分的方式也會影響各黨派的席次分配。正如<2018選區重劃—新竹縣、台南市、美國北卡羅萊納州>一文所言,不公平的選區劃分能使特定黨派得利於選舉結果,在極端狀況下甚至能讓少數派贏得大選,成為國會裡的多數派。不只是臺灣政壇正在討論明年怎麼重劃立委選區,選區劃分不公也成為今年美國司法界的熱門話題。本文將目光放到一座人口將近百萬的美國城市,透過細部介紹其選區劃分模式讓國內讀者具體了解美國政治家在這項議題上的操作是多麼的爐火純青。

 

傑利蠑螈

念過政治學或接觸過選舉研究的學生對於傑利蠑螈」這個名詞想必並不陌生,十九世紀初,美國麻薩諸塞州長傑利在重劃選區時,刻意將敵對政黨選民集中於同一選區,讓對手在該選區大勝卻輸掉鄰近所有選區,由於其中一個重劃的選區形狀像蠑螈,因而出現了此一專有名詞,意指蓄意透過不公平的選區劃分讓選舉結果偏袒某方,圖一所呈現的美國伊利諾州聯邦眾議員第四選區可視為現代版的傑利蠑螈。然而選區長相奇特並不表示其必然偏頗。舉例來說,台中市立委第二選區從沿海一路拐到內陸(圖二),相貌不同於其他立委選區,乍看之下很容易將其聯想到傑利蠑螈,但事實上,到目前為止還沒有任何證據顯示該選區的劃分方式符合傑利蠑螈的定義。

 

圖一、伊利諾州聯邦眾議員第四選區地圖,因其形狀而有「耳罩選區」的暱稱(來源)

 

圖二、台中市立委選區劃分(2008年) (來源: 由 葉又嘉 – 自己的作品, 創用CC 姓名標示-相同方式分享 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=46510357)

接下來,我們將聚焦於本文的重點——美國德克薩斯州首府奧斯汀市。

 

奧斯汀市(City of Austin)

美國德州是個政治保守主義盛行的地方,德州的主流政治人物核心立場包括堅持由一男一女締結的婚姻制度、反墮胎、反歐巴馬健保、支持人民擁槍自由。德州是美國共和黨鐵票區的印象深植人心,去年美國總統大選時,選戰才剛開跑,各家媒體以及大選觀望網站就已經自動把德州的三十八張選舉人票列為共和黨候選人川普的基本盤,而最終川普也確實以53%的得票率拿下德州。

相形之下,州政府所在的奧斯汀市卻和主流的德州政治基調大相逕庭,這個人口近百萬的城市浸淫在自由主義氛圍之中,也是美國民主黨的鐵票區。以性別議題為例,兩年前在美國最高法院做出同性婚姻合法的裁決後,奧斯汀市政府掛上大幅彩虹旗慶祝;今年當美國總統川普宣布禁止跨性別者加入美軍時,奧斯汀市長立刻宣布市府張開雙臂歡迎有志參軍的跨性別者申請加入奧斯汀市警局。去年美國總統大選,民主黨候選人希拉蕊在奧斯汀市所在的特拉維斯郡(Travis county)拿下高達65.77%的選票(順道一提,去年台灣總統大選,蔡英文在台南市拿下67.51%的選票)。本文透過一位假想的奧斯汀市民日常生活,來呈現身處在被保守主義團團包圍的奧斯汀,其聯邦眾議員選區的特色。

 

選區巡禮

這位奧斯汀市民住在名為西校園(West Campus)的街坊區域,這個街坊因其位於德州大學校園西側而得名,而這位市民的住所位於共和黨籍眾議員Lamar Smith的選區裡。這天是星期六,這位市民徒步前往德州大學校園內的一座美術館參觀畫作,這個美術館位於共和黨籍眾議員Roger Williams的選區內。逛完美術館,這位市民回家並開車往北前往九公里外的遠西區(Far West)朋友家聊天玩桌遊,這位朋友居住的公寓位於共和黨籍眾議員Michael McCaul的選區裡。中午時刻,他們往西北方開十四公里的車到一間牛排館大快朵頤,這間牛排館位於共和黨籍眾議員John Carter的選區。周末下午是許多人逛街購物的時間,我們的主角和朋友道別後,決定往東側走,去距離牛排館十二公里的一家韓國超市買泡菜和亞洲風味的餅乾零食,這家韓國超市位於共和黨籍眾議員Bill Flores的選區內。最後,這位市民朋友再往南邊開車十公里,到一家在地雜貨店購買衛生紙等日常生活用品,而這家雜貨店位於民主黨籍眾議員Lloyd Doggett的選區內,距離這位市民的家大約十公里。上述所有地點都是在奧斯汀市的範圍內,而且(以美國的標準來說)所有行程都不算是長距離移動。這個看似普通的周末行程卻道出兩件荒謬的事情:

第一、奧斯汀竟然擁有六位聯邦眾議員!美國目前的各州聯邦眾議員席次數,是依據2010年全國人口普查結果來分配的(但是各州至少會有一席),目前路易西安那州(Louisiana)以及肯塔基州(Kentucky)與奧斯汀市一樣擁有六席聯邦眾議員,然而這兩個州在2010年之時,人口分別是四百五十三萬和四百三十五萬,而奧斯汀在2010年僅擁有七十九萬人口,還不到上述兩個州的百分之二十。

第二、這六位眾議員之中,竟然有五位是共和黨籍。試想如果去年大選蔡英文在台南市拿下67.5%的選票而民進黨僅拿下1席立委,會是多麼誇張的事!但是它就發生在奧斯汀市。這究竟是如何辦到的?

 

有六個代表,實際上卻沒有代表的奧斯汀市

圖三標明自2012美國大選以來,奧斯汀市的聯邦眾議員選區劃分。圖中的六個數字分別代表選區編號(例如17代表德州第17選區),看得出來,除了第31選區之外,其餘選區劃分把奧斯汀切割得十分精細,甚至已經不是以街坊(neighborhood),而是以許多非幹道等級的低速限巷弄為界來劃分選區(即使以街坊為單位都不合理,因為這是國會議員選區,不是市議會議員選區)。這張圖明顯只呈現六個選區的部分樣貌,那麼,它們在地圖上的全貌是長怎麼樣呢?

 

圖三、奧斯汀市的聯邦眾議員選區劃分(來源,數字為作者自行加上)。想對照奧斯汀市邊界和選區劃分的讀者可以點選此連結

 

圖四呈現了奧斯汀的六位聯邦眾議員選區的全貌,奧斯汀(Austin)位於圖中央偏下方的位置。我們可以清楚看到,這六個選區(TX 25、TX 31、TX 17、TX 10、TX 35、TX 21)絕大部分都是位於鄉村地區,卻都技巧性地涵蓋到一小部分的奧斯汀-其中德州第25選區由北到南幾乎是基隆到屏東的長度。圖三和圖四對照著看,選區規畫者的策略已然明瞭:將拉丁美洲裔選民-主要為民主黨支持者-為主的居住區通通劃入第35選區,讓這個選區呈現圖四之中,完全沿著第35號州際公路,一路從奧斯汀東南側延伸到120公里外的聖安東尼奧(San Antonio)北側和東側的狹長形狀。至於想讓共和黨拿下的第25、31、10、25以及21選區,它們需要奧斯汀的人口來湊足選區包含的人口數,但是不能讓以民主黨支持者為主的奧斯汀選民成為該選區的多數。

以規劃者的角度來看,這個策略十分成功。第35選區本來就是「送給」民主黨籍眾議員Lloyd Doggett,而在其他五個選區裡,不管奧斯汀選民怎麼努力把票投給非共和黨籍候選人,都無力阻止共和黨籍候選人靠著同選區的廣大鄉村地區保守派選民的選票而當選。舉例來說,代表德州第21選區的現任眾議員Lamar Smith是出名的共和黨保守派大將, 他在2016年大選獲得該選區57%的選票而當選,但是他在奧斯汀所屬的特拉維斯郡僅拿下28.85%的選票1,其他四個由共和黨籍候選人勝出的選區都有類似的情況。對比圖四那些大致上平滑的選區邊界以及圖三那些雕刻師傅刀工等級的精細劃分,難怪奧斯汀德州大學一位研究美國政治的學者在痛批奧斯汀選區劃分不公之餘,仍不禁感嘆:「單就政治算計的角度來看,奧斯汀的選區劃法堪稱鬼斧神工。」

 

圖四、德州中部聯邦眾議員選區劃分(來源。圖中幾個大城鎮與奧斯汀市中心的直線距離為: Fredericksburg (110公里)、Waco (156公里)、Cleburne (391公里)、Columbus (131公里)

 

進一步而言,選區規劃造就了奧斯汀擁有遠超過其人口比例的國會席次,但是沒有任何一席真正代表奧斯汀的奇特現象。美國政治有個專有名詞叫做「錨選區」(anchor district),意指該選區的選民有至少一半來自同一座城鎮。根據美國政治事實查核網站調查,奧斯汀不但沒有任何一個「錨選區」(見表一),還是全美國沒有「錨選區」的城市之中人口最多的大城,別說國內讀者熟悉的美國前四大城:紐約、洛杉磯、芝加哥和休士頓,就連2010年人口普查時和奧斯汀人口差不多的舊金山,都有一席選民百分之百來自該市的國會議員(加州第12選區)。我們可以試想一個情境:把目前南投縣的兩席區域立委提高至六席,但是南投縣民在此六個選區裡都是少數,這六席立委選舉勝負主要分別取決於台中市、彰化縣、雲林縣、嘉義縣、高雄市以及花蓮縣選民,先不管這種選區劃分對哪一個政黨不公平,南投縣民會樂意接受這樣的安排嗎?

 

選區編號 居民來自奧斯汀的比例
10 27%
17 低於10%
21 25%
25 22%
31 低於10%
35 27%

表一:奧斯汀居民佔眾議員選區居民之比例(來源

 

雖然美國是聯邦制國家,地方議題主要是在州議會層級討論,然而這不代表美國國會議員只會關注全國性議題而忽略選區心聲,否則美國政治就不會出現「肉桶立法」這個經典詞彙了。根據今日美國(USA Today)調查,有高達八成的受訪者認為國會議員應當「依其代表的選民意願投票」,也有六成七的受訪者認為國會議員應該「花費更多時間在其家鄉而非華盛頓特區」,肉桶立法的現象和民調數據都顯示美國人民期待國會議員能扮演照顧地方的角色。沒有「錨選區」所造成的直接後果,就是奧斯汀近百萬人口的意見進不了國會殿堂:五位共和黨籍眾議員只要顧好鄉村小鎮保守派選民就能輕鬆勝選,奧斯汀的自由派選票對他們完全不構成威脅;而Lloyd Doggett這位在奧斯汀土生土長的自由派議員,雖然其意識形態和全國性議題的立場和主流奧斯汀選民一致,但是他如果想爭取連任,勢必得把精力投注在奧斯汀以外的城鎮,畢竟奧斯汀選民在他的選區內還不到百分之三十。

 

政治制度與選區劃分

每當有不公不義的事情發生時,我們總是期待司法能扮演制裁者的角色,讓公平正義贏得最終的勝利。在政治學教科書裡,我們學到美國最高法院已經裁定以不公平方式劃分選區的做法違反憲法,我們也從<2018選區重劃—新竹縣、台南市、美國北卡羅萊納州>一文得知北卡羅來納州的傑利蠑螈選區已被最高法院裁定無效,那麼奧斯汀呢?很遺憾的是,奧斯汀的六個眾議員選區之中,只有第35選區因為太明顯地將拉丁美洲裔選民集中在一起,違反種族平等原則,而被聯邦法院裁定無效。為何美國的不公平選區劃分會一再發生?筆者認為這必須從制度面談起。

各聯邦州可以分配到的眾議員席次乃由人口普查結果所決定,在實務上,聯邦層級的政府部門分配各州的眾議員席次,但也僅止於此,在應選人數超過一席的州之中,選區劃分的工作由州議會負責,這制度提供州議會多數黨操弄選區劃分的空間。對於同時掌控德州眾議院和德州參議院的共和黨來說,畫出數個傑利蠑螈選區是穩賺不賠的生意:第一、即使司法體系事後審查判定某個選區劃分違憲,共和黨也早已攫取不少政治利益,而代價頂多是必須重劃選區,不會追究任何人的法律責任。奧斯汀的六個選區早在2011年選區劃分法案公布時即已爭議重重,卻安然度過201220142016三屆聯邦眾議員選舉(結果都是五位共和黨議員和一位民主黨議員),直到今年第35選區才被聯邦法院裁定無效,而且德州州政府已決定上訴到最高法院,等候最終裁決的時間至少半年,2018的眾議員選舉仍有不小的機率依照現行的選區舉行;第二、到目前為止最高法院的違憲宣告都是針對基於種族分布而畫出的不公平選區(稱之racial gerrymandering),尚未針對基於不同政黨傾向的選民分布所畫出的傑利蠑螈選區(稱之partisan gerrymandering,傑利蠑螈的始祖正是這種型態),因此可以使用這個招式盡量分散敵對政黨選民的選票,讓共和黨席次極大化2

奧斯汀提供了「得天獨厚」的條件同時實現上述思維。首先,奧斯汀東側和東南側聚居了大量的拉丁美洲裔選民,可以和德州中部地區其他的拉丁美洲裔社區劃在一起;其次,奧斯汀西側、北側和西南側有許多自由派白人選民,而奧斯汀周遭的鄉村地區則以保守派白人選民為主,因此把奧斯汀自由派白人選民徹底打散並分配到以鄉村地區為主的選區,不但可以阻止自由派選民支持的民主黨候選人勝選,也能避開司法體系的違憲裁決-畢竟德州目前還是非拉丁美洲裔的白人為多數,第1017212531選區的居民種族結構看起來是合理的,並不涉及種族平等問題,儘管從奧斯汀市民的角度來看,這些都是不折不扣的傑利蠑螈選區。

就在「集中特定種族」以及「分散敵對政黨選民」的雙重策略交互運用之下,德州的選舉結果給予共和黨很高的席次紅利。美聯社(Associated Press)使用芝加哥大學教授Nick Stephanopoulos以及加州公共政策研究院(Public Policy Institute of California)研究員Eric McGhee提出用以檢證選區劃分是否不公的數學模型3,發現在2016年大選之中,德州的選區劃分讓共和黨多拿了高達3.7席眾議員席次(亦即如果選區劃分方式是合理的,那共和黨在德州應該拿下36席之中的2122席,而非目前的25席)。

總而言之,一連串的制度因素造就了奧斯汀的荒謬選區:州議會被賦予主導選區劃分工作的權力、最高法院僅處理歧視特定種族的傑利蠑螈(racial gerrymandering)加上選區劃分不公的司法訴訟曠日廢時且敗訴的代價極低,最終根本無法阻止德州共和黨以犧牲奧斯汀選民的代表性來換取共和黨最多席次的作為。

 

結語

奧斯汀的故事以及近來美國司法界對傑利蠑螈的熱烈討論帶給我們三個不同層次的啟示。

首先,選區該怎麼劃分才合理?回到2011年德州州議會準備重劃聯邦眾議員選區的當下,2010年人口普查數據顯示奧斯汀人口有79萬,依照每位聯邦眾議員平均代表70萬人的基準,筆者認為給予奧斯汀市至少一席從「錨選區」產生的聯邦眾議員是合理的,讓生活在同一生活圈、同一市政府管轄範圍下的選民共同決定誰應該代表這座城市在華盛頓特區的國會山莊為其發聲和爭取建設。生活在這座城市裡的人都知道,在超市、餐廳、校園等地方和不同種族背景的市民互動交流都是稀鬆平常的事,根本沒必要刻意把某一種族居住區域劃給另一個選區。

其次,從比較長遠的眼光來看,政治制度和規範非常重要。美國的開國元勛們認為將統治權力交給任何一人或單一機構是很危險的,因而美國的憲政設計處處體現權力分立又相互制衡的精神。傑利蠑螈的現象在19世紀初就已存在,到21世紀的今天仍層出不窮,這顯示當遊戲規則存在破綻時,某些政治人物就是會毫不猶豫的鑽漏洞來極大化自己和黨派利益,這某種程度上算是證實了美國開國元勛們對人性的不信任。目前美國最高法院正在激辯是否應判決刻意偏袒某一黨派的傑利蠑螈選區(partisan gerrymandering)違憲4在等待美國最高法院做出關鍵性的判決之際,我們也可以藉機思考,臺灣現行的區域立委選區劃分方式,有無存在任何不完善之處?

最後,美國的傑利蠑螈現象帶給我們最深層的意義,就是民主政治需要人民的監督參與。無數個政治學者一再強調政治參與並非僅僅是投票選出民意代表和行政首長而已,在此筆者仍要老調重彈一番。在美國,一個一個傑利蠑螈選區被提出、被聯邦法院裁定無效,乃至引起最高法院的重視,背後都有公民權利促進團體的抗議、媒體的深入分析報導、從事選舉研究的政治和法律學者努力挖掘證據等各方面合作,共同對抗資源豐厚的州議會和州政府,因而有現在的成效。人民不能期望民選首長和民意代表都是正人君子,民主政治向來都是在人民主動參與政治並致力推翻損害人權的政策之下漸趨成熟完善。

 

圖五:奧斯汀,被美國新聞(U.S. NEWS)評為「2017年最適合居住城市」第一名。(圖片來源

 

本文感謝奧斯汀德州大學林澤民教授的補充意見


  1. 關於特拉維斯郡在2016年大選的計票結果,請參照http://traviselectionresults.com/enr/results/display.do?criteria.electionId=201611&formSubmitted=1,另外奧斯汀市也包含到一小部分的威廉森郡(Williamson County),其選舉結果可參照https://www.wilco.org/Departments/Elections/Results-Archive
  2. 事實上,威斯康辛州(Wisconsin)的共和黨就是透過電腦縝密分析州內不同政黨選民的地理分布來畫出對自己最有利的選區地圖,讓共和黨在2012年州議會選舉之中能以48%的得票率贏得60%的席次,把此招發揮得淋漓盡致。
  3. 對此模型有興趣的讀者可以參考這篇學術論文
  4. 現在美國法學界對此議題的辯論有兩個主要爭議點:第一,保守派法官傾向把「黨派型傑利蠑螈」視為政治爭議而非人權問題(種族型傑利蠑螈則毫無疑問的屬於人權問題),而政治爭議應交由政治人物解決,司法不宜涉入過多,而自由派法官認為這是人權問題;第二,即使最高法院最終裁定「黨派型傑利蠑螈」原則上違反憲法,在實務上如何認定?要認定選區劃分有無針對某一種族,僅需檢視該選區某一種族比例是否高的不正常,但是要認定選區劃分是否刻意偏袒某政黨就不容易了,畢竟政黨得票百分比和政黨實際獲得的席次百分比有落差是單一選區相對多數決選制(美國州和聯邦議會選舉均採用此選制)的正常現象(原因請看此文)。當然,如果州議會多數黨以複雜的演算法用電腦刻意畫出對不同立場選民不公平的選區地圖(例如威斯康辛共和黨的做法),提出告訴的一方也能透過精密的數學統計模型來檢證選區劃分有無問題,但是最高法院是否願意採用(或是能夠理解)複雜的統計數據作為輔助判決用的證據?這又是另一層面的問題
淺談美國政治操作下的選區劃分:一座沒有國會代表的大城市
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