2018選區重劃—新竹縣、台南市、美國北卡羅萊納州

◎王宏恩／杜克大學政治所博士候選人

 

※本文將同步刊登於菜市場政治學、台灣人在卡羅萊納、以及亞特蘭大哲學星期五

 

對於研究選舉與投票行為的學者來說，2018年會是精彩刺激的一年。根據中選會主委劉義周於2017年3月質詢時表示，由於選罷法規定各選區要依照人口數十年調整一次，上次2008年因為立委選制改成單一選區兩票制而調整選區，所以下次調就是在2018年。中選會主委預估，因為人口變動，所以預計屏東、高雄會少一席，而新竹縣、台南市會多一席。

選區怎麼劃，是政治學者與政治人物最關心的議題之一。根據政大政治系盛杏湲教授的研究，在2008年立委改制之後，台灣的選區立委們有超過6成的時間待在選區、7成的助理是選區助理、而且每週收的60張紅白帖，有超過一半的立委是『幾乎全部參加』。而縣市議員平均每週也要處理30張紅白帖，每週70工作小時裡有39小時在選民服務。當自己的地盤被切掉、或者被畫到其它人的選區的話，影響的將會是政治人物的歷年心血與政治前途。

對於政治學者來說，選區劃分與重劃決定了一個選區的聲音能怎麼被有效的代表與發聲，這也是民主制度裡最重要、也是最困難的環節之一。下面這張圖是政治學的經典之作：這是一個選區，裡面有60%的藍營選民、跟40%的紅營選民，然後要選五席議會代表。光從比例與國小數學來看，似乎要選出3個藍營代表、2個紅營代表(3:2)才是最符合比例的吧？

 

圖一、三種不同的選區畫法（來源）

 

但假如我們用不同的選區劃分方式的話，我們就能輕鬆逆轉各種結果。圖一中間的畫法，是畫成五個小選區，但每個許區都是60%藍營選民，最後選完就是全部五席代表都被藍營拿走(5:0)。而圖一右邊的，則是技巧性的讓三個選區裡紅多於藍，所以最後讓這選區的五個代表裡是三紅二藍(2:3)！假如這五位代表要接著代替這選區的民眾進行政策投票的話，三種不同的選區劃法導致紅、藍代表數不同，就進一步導致立法與政策不同。同樣選區、同樣選五席，選區畫法決定了一切。

 

民主傷心地：美國北卡羅萊納州

一些讀者也許會對圖一右側的心機與算計感到無法致信。這種為了政黨利益，把選區畫的歪七扭八的方式，至少在台灣好像不多見？但事實上，這樣的情形，在美國兩黨鬥爭下早已被用的爐火純青，甚至逼的美國最高法院法官不得不在2017年五月底，宣告美國北卡羅萊納州州議會的選區重劃是違反人權的，因為刻意把少數族裔過於集中在某些選區以保護其它選區更難被挑戰，因違憲而必須在一年內重劃。

美國北卡羅萊納州在美國右下角，比白宮所在的華盛頓特區還要下方一些。這裡一直被視為是一個搖擺州，也就是民主黨與共和黨的支持比例很接近，在2008年，歐巴馬拿到了49.70%的票，而2016年川普拿到了50.50%的票。因此北卡一直是兩大黨的兵家必爭之地。

在此同時，北卡在美國國會眾議員能選出13名國會議員代表。選舉結果呢？共和黨10席，民主黨3席。這個數字，與兩黨支持民眾的比例差距甚大。這樣的選舉結果，在於共和黨居多數的州議會在2010年選區重劃時，為了有利共和黨，因此把選區畫的非常歪斜，甚至被媒體稱『有如外科手術班精準(的劃分選區)』。以下是被判決違憲的北卡州選區。：圖中各個數字即是一個選區(圖中右邊白色區塊為海灣)。被判決違憲的，是右上角的第1選區，跟左下角的第12選區。這兩個選區的形狀都非常奇怪，彎彎曲曲跟河流樹枝一樣，正因為是共和黨議會把民主黨(藍色)的票都集中在這幾個選區內，然後使其它臨近選區民主黨都選不贏。這種現象在美國各州皆有出現，還有一個專有名詞來形容它：傑利蠑螈。

 

圖二、北卡州於2012與2014年眾議員選舉選區畫分(來源)

 

根據美國自由派知名評論網站DailyKos的估計，假如北卡各選區的形狀稍微正常一點，如下圖，那麼民主、共和黨各贏5席，然後有三席是比較激烈的選區。這種畫法產生的代表黨派分部就明顯地比較接近原本民眾的民意分佈。事實上，北卡州在2000年至2012年間，兩大黨的代表人數差距都在2以下，而自從2012年用了圖二的新制後，民主黨與共和黨才拉開出巨大差距。

 

圖三、北卡州理想另一種無黨派的選區畫分(來源)

 

從北卡州的案例可知，如圖一所描述的為了增加席次，不惜把選區畫的亂七八糟的事在政治裡是非常常見的。然而，是否可以交給一個獨立的委員會、或單純交給電腦來計算呢？一位民主黨的議員也坦言，再怎麼交給電腦，前期輸入仍會經過人，因此註定是有偏差的。最後值得注意的一點，是上述北卡的違憲判決，是以種族不平等為出發點。但也就在上週(6/17/2017)，美國高等法院將有史以來第一次，開始討論依政黨得票不平等為出發點的選區劃分方式是否違憲。

 

台灣的選區重劃，與展望2018

那麼，前面北卡羅萊納州的狀況，是否有出現在台灣呢？針對上次2008年選區重劃，台大國發所鄧志松、柯一榮，與中研院政治所吳親恩三位學者刊在2010年《選舉研究》的研究指出，光比較第六屆與第七屆的立委得票結果，沒有證據顯示兩大黨有靠這次重劃的機會來獲得額外席次。因為藍綠兩大陣營在各地的得票非常平均，所以就算該選區劣勢陣營想集中選票突圍也並不容易。但2008年選區重劃，是第一次同時又把名額砍半、又改成單一選區，許多立委本人都還搞不清楚狀況。在運作了10年之後，相信各政黨都已經對現行單一選區兩票制的運作模式有充份了解，因此更會積極參與這次選區重劃的運作。

由前文的估計提到，根據我國人口變動，所以立委席次預計是高雄與屏東少一席，然後新竹縣與台南市多一席。中選會需要在2018年5月31日前將提案送給立法院同意，然後最晚2019年1月31日發佈公告。由於高雄、屏東的席次在2016年全都由民進黨拿下，所以本文將重點放在新增席次的兩個地方。

新竹縣目前只有一名立委，國民黨籍，藍綠選民比約6:4，2016年蔡英文在此獲得約42%的選票。

台南市目前有五名立委，五名都是民進黨籍，藍綠選民比約3:7，2016年蔡英文在此獲得67%的票，五名民進黨立委在2016年都獲得70%左右的票。

按照民主的理想(即使執政黨或在野黨並不一定贊同)，假如新竹縣在重劃後可多選出一名綠營代表、而台南市也能選出一名藍營代表，那這兩縣市裡有類似立場的選民至少會感覺自己的聲音稍微被帶進立法院裡了。但實際上，假如今天你或我是中選會委員，要開會討論畫出這兩個選區的話，這是可能的嗎？

依照中選會頒佈的第七屆選區劃分原則，要劃分選區的話，有以下規則要遵守：

1.同縣市內每個選區，選區人口數都不能超過縣市人口除應選席次(也就是平均每選區人口)的15%。

2.假如有某鄉鎮市區過大(大於第1點的平均值)，則可把它切開。

3.較小鄉鎮可合併為一選區，但必須相連。

 

圖片：神奇寶貝當中的烏波，原型是「蠑螈」，也就是用來形容選區畫分變形「傑利蠑螈」現象的那個小動物。來源：神奇寶貝百科

新竹縣

讓我們先來看看新竹縣。下圖四是2016年新竹縣各鄉鎮的得票分佈。2016年雖有三位總統候選人，但因為結果差距懸殊，因此選民更可能會誠實投票，相較於2016年新竹縣立委大混戰，筆者認為以總統得票來推估應該較為準確。在下圖中，顏色越藍代表泛藍得票越多，而右邊的數值為該選區泛綠的得票率，因為全區泛綠都小於50%，所以都是白色至藍色。在這張圖，可以看到新竹縣大部份的鄉鎮都是以泛藍居多，其中位於北部的竹北市、新埔鎮算是比較接近中間，大概有48%的泛綠得票，這可能跟這裡居民大多是較年輕的竹科員工有關。面對這樣的分佈，假如你是中選會主委，要怎麼把這新竹縣切成兩個選區呢？不能只把竹北跟新埔畫在一起，因為這樣會把湖口、新豐跟其它相鎮分開，違反規則3。

 

圖四：新竹縣藍綠得票分佈。資料來源：中選會資料庫。圖片來源：筆者自繪。

 

在考量到人口組成後，筆者猜測兩種不同的可能提案方式，如下圖五。在提案一中，泛綠尚能一戰：把竹北市及其左邊、上方的鄉鎮畫在一起，形成一個泛綠得票約45.4%的第一選區，而剩下的則是泛綠38%的第二選區。因此泛綠在第一選區還有作戰的可能(但須注意的是，此時人口超過規定的範圍一點點)。而在提案二中，則是把泛綠表現較好且人數較多的竹北市與新埔分開，並把竹北市與泛藍較多且人數也多的竹東鎮畫在一起。在這樣的狀況下，泛綠在兩個選區都只能拿到42%的票，意謂著藍綠差距16%，等於2008年總統選舉馬英九與謝長廷的差距。假如是提案二的劃法，那泛藍就更可能在新竹縣兩席全拿，也就是比現況多一席了。因此，對於新竹縣來說，不同的畫法可能導致不同的選區激烈程度、或不同的選舉結果。

 

圖五、不同選區劃法可能使之後選區競選激烈程度不同，以新竹縣2016年資料為例。資料來源：中選會資料庫。圖片來源：筆者自繪。

 

覺得這結果有趣嗎？想要自己來畫畫看新竹縣選區嗎？筆者在這裡提供一個互動式網站，讓你可以勾選、排列可能的第一選區，同時網站會幫你計算你勾的選區人數是否符合法規、以及勾選完後泛綠陣營在兩個選區的得票率！不過由於程式限制，這網站是英文，但各位可以對照本文的圖片來選擇選區，歡迎公測：https://wearytolove.shinyapps.io/Hsinchu2018/。

 

台南市

至於台南呢？跟新竹縣比起來，台南似乎爭議較少。下圖六為2016年台南的藍綠得票分佈，可以看到全境幾乎都超過七成以上。唯一接近五成的，在於台南市東邊的楠西、玉井、與南化區。然而，這三區不可能直接劃為一個選區，因為三區加起來人口數過少，2016年選舉人口數為3萬人，但全台南市選民有150萬，除以六個候選人的話每個選區需要有25萬選民左右。假如這三個區把附近較大的區加進來，那不管怎麼加，泛綠得票都有62％以上(光加新化、左鎮跟龍崎也還是只有8萬人，還得加其它的，永康區有18萬人而蔡拿到65%)。另一方面，這三個區現在皆為台南市立委第二選區的範圍，2016年由民進黨立委黃偉哲當選，得票率76%。不過台南市新增選區，一定會牽動到現有五位立委的選區分佈，因此實際各現任立委間的交涉過程會更為複雜，尤其是黨內初選可能又會殺聲震天。

 

圖六：台南市藍綠得票分佈。資料來源：中選會資料庫。圖片來源：筆者自繪。

 

就台南市的例子來看，就算整個台南市平均而言還有近三成的國民黨或泛藍的支持者，但因為立法委員單一選區的制度設計，每區只能選一名，加上泛藍支持者住得也較為分散，因此要透過選區重劃來選出一名自己的代表是很困難的，這也就像是本文一開始圖一裡中間的畫法。這也是單一選區制度導致的一個現象：席次紅利(bonus seats)，也就是選舉勝方拿到的席次會遠多於實際的得票，而敗方拿到的席次遠低於實際的得票。在單一選區的制度下，加上選區劃分，讓2014北卡的共和黨以50%的票拿到了13席中的10席(77%)，讓2008年的國民黨以52%的票拿到113席中的81席(72%)，也讓2016年的民進黨以45%的票拿到68席(60%)。

除了立法委員以外，台南市亦開始進行市議員的選區重劃，而新北市也有傳出風聲，但這些選區都是由地方選委會發動，而地方選委會主席通常由市長擔任。再加上台灣縣市議員選舉是「複數選區單記非讓渡投票制」，也就是有多名候選人、有多個席位，但每個選民只能投一票，所以縣市議員的選區地盤不是整個選區的範圍，而都是部份區域。當然，每個縣市議員們對自己的地盤知之甚詳。就筆者所知，議員們跟助理們都能精算到哪幾個街區、哪棟大樓、哪間菜市場是自己的地盤。另一方面，即使大部份的縣市立委席次不變，但也可能因應人口變化而使選區有所調整，也就是前述的規定1與2。

投票是民主選舉裡最重要的機制，也是民眾表達意見的方法。但所謂的民主運作遠遠不只投票。光是投票怎麼投、選區怎麼劃，都影響了民意怎麼被傳達、政治人物怎麼努力、以及人民怎麼被代表。而這也是政治科學這門學問為什麼這麼有趣的原因，如同美國政治學年會於2013年的公開信標題：「政治學是一門學習如何讓民主運作的更好的學問。」

 

※本文感謝三位編輯與幾位前輩的指正與補充。菜市場政治學延伸閱讀：選舉制度ABC、什麼是「多數決」？投票表決方式簡介