反民主論：菁英政治會比民主政治還要好嗎？

◎葉明叡／Emory University 健康政策與管理研究所博士生

 

書評：Against Democracy〔反民主論〕by Jason Brennan〔傑森•布萊南〕（Princeton University Press, 2016）

※本文全文轉刊自「臺灣民主季刊」第13卷第3期第141到148頁（2016年）

 

 

羅爾斯、佩迪特、審議民主論者、廣大覺醒公民…… Brennan在這本最新著作中，一次挑動所有民主擁護者的敏感神經，開宗明義對民主政治提出尖銳質問：「我們真的希望人們參與政治嗎？在多大程度上，人們『應該』被允許參與政治？（頁2）」於此，他展開對民主的批判，並辯護某種「賢者統治」（epistocracy）作為民主制的替代方案。¹ Brennan認為現實世界中的民主實踐狀況，與熊彼得式的民主理論最為相近，是某種較單薄的（thin）民主版本：一群人以定期投票方式決定統治者是誰。² 在論述過程中，他拿這版本的民主來與賢者統治做比較。至於其他較厚實的（thick）民主理論，他則一一展開攻擊。

 

圖為2008年的一場造勢晚會。來源：C.C. by Jimmy Yao

 

一、對民主的批判

首先，Brennan從結果論的觀點來切入，引用許多經驗研究結果指出，人們本身並不會因為有更多政治參與，就變得更好、更文明、更考慮共善；反而對於大多數人而言，退出政治、不要參與，還可以得到比較好的結果（better off）。Brennan論證，民主的工具性價值（為了獲得較好結果）實際上非常值得懷疑，其核心原因在於若讓眾人參與政治，例如普選權（universal suffrage）的實施，其實際意義是眾人透過一人一票的參與取得了支配他人的權力（acquire power over others）。這個「一人一票」並沒有任何正當的基礎，有的人很無知、有的人漠不關心政治、有的人則是無法透過理性討論改變偏好的政治狂熱分子，若民主政治硬是要授予這些能力不足的（incompetent）人一人一票的政治參與權利，則其他人會受到這種可怕恣意的政治權利施展影響，而處於他人權力的支配之下，進而對利益和自由造成嚴重損害，這種民主政治因此是不正義（unjust）的制度。Brennan認為，若是我們可以想到一個比民主政治更高明的替代方案，那麼我們「應該」去追尋它的實現，而對Brennan來說，賢者統治是個不錯的選項。

賢者統治，簡言之，就是主張政治社群應該由一群在涉及統治技術的各方面都較有能力的（competent）人來統治，這些人可以擁有較大的政治參與權利和政治權威。除了政治參與權利之外，其他民主制保障的基本公民和政治權利如宗教自由、言論自由等等依舊維持不變。為什麼這種賢者統治會比民主政治好呢？主要在第六章中，Brennan用「能力原則」（the competence principle）來說明，他認為若民主政治要有效運作，其選民的民主能力至少要包括（1）選民能良好的資訊作為行動基礎；（2）選民能避免盲從（mass superstition）與系統性偏誤（systematic error）；（3）選民能運用一定程度的理性不偏差地評估現有資訊，這個程度至少應接近大一新生在有機化學概論課堂上能運用的程度；（4）選民能清楚知道自己的侷限，並持續搜尋更多更有效的資訊輔助決策（頁165）。Brennan認為，不幸地，民主政治中的選民鮮少接近這個能力要求，在二至五章，他用了許多篇幅一一提出反駁的例證。

第二章中，他說明選民本身的限制。因為政治通常是遙遠、不切身的事物，人們不關心政治是理性的忽視（rational ignorance）；而對於切身利害攸關的事物，人們往往又是預設立場、充滿激情地看待，其中有很大的認知偏差（cognitive bias）。又因為資訊的落差，即便人們知道什麼是他們偏好的政策結果，也不見得知道哪些政策選項可以帶來這個結果（因此也無法正確投給支持這些選項的候選人）。第三章中，Brennan主張更多的公共參與和審議，不僅無法產生如審議民主論者設想的那種理性討論、說服、偏好改變所帶來的共識；反而，基於種種政治心理學的人性偏差，³而且造成政治討論的無效和腐化。在第四章，他繼續爭論，民主參與並不會使個人在道德發展上自我增能（empower）；反而，漫長政治參與過程的無力感，使個人體認到憑一己之力根本無法造成任何改變，因而有降能（disempower）的負面效果。 ⁴在引用各種經驗資料批評了現有民主理論後，Brennan回到賢者統治提案的實質內容。

 

圖為立法院公聽會。來源：C.C. by 第一銀行工會

 

二、民主的替代方案：賢者統治（Epistocracy）

賢者統治的概念可以往回追溯到古希臘時期思想家柏拉圖提出的「哲學家皇帝」（Philosopher King），但Brennan說在現代社會中不可能產生這種人物，但透過某些政治制度安排、修正現有民主制度，可能產生類似效果。在第八章，他舉了若干修正現有民主體制以符合賢者統治的操作方法，以下介紹其中一個簡單但鮮明的例子：「菁英選舉系統」（the elite electoral system）。決定誰有政治權利，就像是決定誰可以當醫生一樣，因為統治一個政治社群需要非常專業的技術，就像是實施醫療處置一樣，既然醫生養成過程的最後一關有個醫師證照考試，通過者才有資格行醫，政治參與權利的授予應該也要有個選民資格考試（voter qualification exam），通過者才有資格行使政治權利，也就是投票（頁211）。如此，確保了擁有投票權（the right to vote）、能夠參與賢者統治的選民，像有牌醫生一樣，造成無效統治的機會比較小，所得出的政治決策結果也比較正義。Brennan稱之為人們「受有能力政府統治的權利」（the right to competent government）。他最後建議，透過小規模的政治實驗，或許我們可以一點一點修正現有民主制度的不足，慢慢開發賢者統治的治理模式（頁228-30）。

如果放任民主政治、不尋找替代方案會怎樣？到最後一章，Brennan似乎才透露出他擔心民主政治的真正原因。他認為現行民主制度設計都是零和賽局（zero-sum game），在有限的政治選項之下，必須選出一個選項強制執行，這一方面必定違反某些人的意願，另方面這些人又無從逃出這個民主主體意志的實行，如此，公民們被置於互相為敵的狀態（situational enemies）（頁235），人人都有動機互相傷害、減損彼此的利益，人們彼此的關係因而從公民朋友（civic friends）轉變為公民敵人（civic enemies）（頁245）。

 

三、菁英政治成為反動的修辭

儘管Brennan提出許多證據說明民主政治的缺陷，此書論點最主要難題，在於他並沒有清楚定義在他的效益主義主張之下，究竟一個政治體制造成的結果「比較好」，這比較的基準到底是什麼？是共善？是正義？是公民智慧或道德能力的提升？又，這基準應由誰來決定？這是他批評民主、爭論人們不應該過度參與政治的根本原因，但他卻沒有提出相對回應。政治決定並不是像火箭科學一樣，正確設計結構就決定了能夠射上太空，政治決定需要實質的價值判斷，而民主政治正是用來決定這個價值判斷內涵的制度設計。或許從行文中可推論，Brennan認為賢者比較能夠知道政治社群的「真正」價值偏好是什麼，但同時他的批判又僅只限於民主的工具性，不討論實質民主理論，故這裡產生了推論上的漏洞。

其次，在理論上，依Brennan所言，假若賢者統治需要選民資格考試，以確保選民的能力，這「能力」又該由誰來判斷？依照他的能力原則，為了要判斷「能夠做政治決定者」的能力清單，政治社群勢必需要一個外於現有政治決定的方式來做出這個判斷，否則會再遭遇到這「能力清單的判斷者」的能力，又該由誰判斷的問題。結果Brennan自己說，由民主決定來判斷，理由是因為決定選民需要具備的能力清單，比決定其他政治制度安排簡易的許多，要人們判斷什麼是好選民的條件並不難，難在要人們自己當一個好選民（頁225-6）。這個稱不上令人滿意的解釋，使Brennan陷入了套套邏輯或是武斷論證之中，也顯示他似乎故意避免給出判斷能力的實質要件（或許是給不出？），削弱了論證力道。

第三，Brennan對民主政治的批判，僅建立在對於當前（經驗上）所公認的成熟民主國家的批判，除了批判這些國家的民主政治參與權利之外，他對於其他民主制所保障的各種權利，也就是對於民主政治帶來的各種優點，他大致都接受，甚至這些權利本身也是他所說的賢者統治的必要條件。這使得他能夠批判的對象有很大侷限，不適用於那些連基本政治及公民權利都還無法保障的政治社群。換言之，只有當一個政體的表現在各方面已經接近現代成熟民主國家的水準以後，Brennan的批判和替代方案才有意義。

這點會附帶產生一種危險：對於某些（特別是東亞的）反民主論者來說，本書是個非常良好的素材，只要稍微扭轉或忽視一下小細節，就可以用來反對所有形式的民主政治，將Brennan的論證轉化為反動的修辭，列舉各種民主悖謬論、無效論、危害論。⁵特別是在台灣或某種「發展型國家」（developmental state）的脈絡下， ⁶威權統治中政治菁英和技術官僚的有效治理，往往被視為經濟與社會發展的主要因素，搭配國際政經因素變遷，時至今日仍有不少人對那樣的年代以及政治體制有所緬懷。 ⁷這種緬懷，很容易與Brennan對民主制度無效率的批評以及賢者統治提案不謀而合。甚至，賢者統治在某種程度上，能幫助東亞的反民主論者跳脫現代化理論，與文化基底如儒家主義（Confucianism）、亞洲價值論（Asian Values）相互應和，進而為威權統治辯護。但讀者只要清楚知道Brennan批判的對象，就可知道此類援引實為錯用。⁸

基於第三點的理解可繼續追問，賢者統治又能如何避免擁有政治參與權利的賢者們之間串聯起來，形成「賢者階級」而持續做出保障自己階級利益的政治決定、壓迫沒有政治權利者？或換個問法，原本民主政治能夠保障的那些基本權利，如宗教自由、言論自由，賢者統治又能如何保障呢？Brennan在書中並沒有回答這個問題，就此意義上，民主政治會遭遇到的不良後果，賢者統治也都可能遭遇到。進一步可以爭論，民主政治和賢者統治在後果上並無太大區別。一人一票的民主政治搭配上司法、行政權力制衡的實作結果，實際上已是菁英政治，如同Brennan自己批評的，個人渺小的一票在民主參與中根本無法影響政治結果，那麼個人是否有「能力」做出政治決定，和政治決定的「結果」又有何關係？不論是在民主政治或在賢者統治中，那些運用政治權力支配他人的，都是較有能力、佔據優勢結構位置的菁英／賢者；而那些受到他人權力支配的受壓迫者，都是結構不正義下的弱勢族群，要矯正這個不義，賢者統治並不是個較高明、較值得追求的替代方案。

最後，是個方法的批評。本書是政治理論作品，本身並不涉及經驗方法（empirical method），但確實有引用大量民主相關經驗研究以支持論證。但由於不是系統性的文獻搜尋，論者可以質疑，這些研究案例可能是特意為了偏向某方向的論證而選取的不完全證據（cherry picking），熟悉民主研究的讀者或可輕鬆舉出許多反例反駁Brennan對民主的批評。

 

圖為2010年勞工團體抗議基本工資僅微幅調漲。來源：C.C. by coolloud。攝影：孫窮理。

四、小結

雖然有以上缺漏待填補，《反民主論》無疑是打在民主城牆上的一記重砲。隨著近年各種政治議題的極端化發展（polarization），Brennan對人性和民主政治的擔憂顯得十分具有洞察力。不論是在Brennan身處的美國、有許多成熟民主國家的歐洲、或是台灣，公民們被推上政治爭議的前線，槍枝管制、難民政策、同性婚姻、貿易條約、國家政策……原本在多數公共領域其實沒有太大歧見，甚至分享著政治信念的公民，為了單一議題的相對立場而衝突，隨著他們看的、想的越多，涉入的政治越深，衝突似乎就更加劇烈。即使他們是一群誠實、正直、信用的公民，在經歷了這樣的政治衝突後，他們的互信降低並開始彼此憎恨，你公然嘲笑我珍視的價值，我用資料「打臉」你的論證，沒有善意、不留情面，雙方都耗盡溝通和論理的意願，只得進入政治實力的拚搏（political battle），直到「選舉日，當我的鄰居投下選票，他變成了我的敵人，我也變成他們的敵人（頁235）」，最終，勝利者將國家暴力的利劍刺向失敗者─這是現代民主政治實踐的熟悉場面。就此而言，Brennan其實和許多批判民主理論論者（如審議式民主）站在同一陣線，儘管他們提出的解方截然不同。但應該用什麼解方其實必須回到對民主的經驗性檢視，檢視我們如何評估現存民主政治的整體制度表現：在投票過後我們繼續成為公民朋友？制度保障是否讓每次選舉的輸家未來仍有機會扳回一城？或者，我們有辦法確認，國家強制力的利劍的確刺向了那些結構不正義而予以矯正？若是如此，我們應該能夠對民主有更多點信心。

總結而言，在世界時局動盪，各國民主受到現實嚴厲挑戰時，本書論證更顯民主政治之缺陷。Brennan精準地打擊了民主擁護者對於民主政治過於簡化的想像或假設，迫使他們必須正視這些對民主的挑戰，修正自身對民主的認識。關心民主政治理論、經驗研究以及民主發展的政治學學徒和倡議者，應會發現此書有助於探查自己對民主思考的盲點。然而，此書真的值得民主擁護者認真提出回應為民主辯護嗎？或許，透過刻意營造的寫作風格，Brennan意在激怒那些未透徹思考就急於反駁的民主論者落入他預設好的陷阱，也讓那些菁英主義者獲得奉承而更加自我證成，自詡為優於他人的統治者。又或許，Brennan沒有真的要提出解決的方法，賢者統治也只是個激進的反問：當前的民主政治下，我們應該認真反思哪些民主的不足？應該認真提出什麼替代方案以避免公民們被置於「所有人對所有人」（頁241）的無止盡衝突之中？

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