轉型正義會影響選舉嗎？除垢與審判對選舉公正性的正面效果

◎菜市場政治學轉型正義讀書會

前言

近日促轉會前副主委張天欽的不當言論，引發社會爭議。爭議的焦點在於轉型正義與選舉掛勾，而有「選舉操作」之嫌，而從其他國家的經驗來看，除垢也常常引發社會大眾直觀的聯想，被認為是執政者或政治競爭者之間，進行政治攻訐與泥巴戰的工具。

不過，施行除垢真的會敗壞選舉公正性（electoral integrity）嗎？

既有研究檢驗多國推動轉型正義與選舉操作（electoral manipulation）的關係後指出，施行除垢、以及民主轉型後針對人權迫害進行審判，皆有助於降低民主轉型後的選舉操作，並且能鞏固選舉的公正性。研究者甚至在論文結論中呼籲，新興民主國家若要提升選舉公正性，更應堅持推動轉型正義，對人權迫害進行審判或者施行除垢。

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選舉公正性與轉型正義

政治學者對於選舉研究頗感興趣，因為選舉是民主政治當中最基本的一個制度，而且它可能造成政黨輪替，使一個國家的資源分配方式產生變革，所以，甚麼因素會影響選舉結果，一直是政治學重要的研究議題之一。然而，相關研究議題必須建立在選舉具備公信力的條件下，才能進行討論。反之，選舉若可以被任意操作，選舉結果不只無法服眾，選舉本身也不過是徒具形式的過程而已，只要執政者不會受到挑戰、不能接受民意的檢驗，那就不會是真正的民主政治。如何確保與提升選舉公正性，成為新興民治主國家鞏固民主的挑戰之一。

政治學研究者發現，新興民主國家在推動轉型正義時，常常引發政治爭議。政黨或候選人會在選舉時抨擊轉型正義是選舉操作的手段，他們宣稱推行轉型正義不只無法鞏固民主，甚至傷害選舉公正性而降低民主品質。然而，推行轉型正義真的會傷害選舉公正性嗎？

美國北卡大學的兩位政治學研究者Claire Greenstein與Cole J. Harvey（2017）研究1980年至2004年間63個國家所舉辦的187場選舉，他們指出真相委員會的設立與特赦人權迫害者對選舉公正性並無正面或負面的影響，但民主轉型後，對前威權政體下公務人員及高層官員的審判與除垢，皆有助於降低選舉操作，提升選舉公正性。

非法操作之一：作票是操作選舉行政事務的一種手段。上圖為1977年中壢事件前提醒抓作票的海報。圖片來源： 國立臺灣歷史博物館

選舉操作與轉型正義

Greenstein與Harvey將選舉操作分為三種：1、操作選舉制度，2、操作投票選擇與 3、操作選舉行政事務，其中只有操作選舉制度是合法操作，另外兩種是非法操作。¹

執政菁英通常偏好成本相對低廉的合法操作/操作選舉制度，以更改選區、修改選舉制度、提高參選門檻等手段，限制反對派的參政空間，以確保選舉結果有利原本執政黨。另一方面，非法操作包括諸如買票、黑函與負面選舉等手段去影響人們的投票選擇，或是操控負責舉辦選舉的行政機構，使之對特定政黨有所偏袒，進而影響選舉結果。例如，大選的時候忽然出現投票所停電、被大量搬進搬出票匭，或出現所謂幽靈投票人口，都是操作選舉行政事務的例子。非法操作的成本較高，例如必須掌握足夠多的選舉行政人員，才能操縱選舉行政機構的開票過程，而其他手段如買票，也需要花費大量金錢才能進行。而且，即使是在法制不健全的國家，非法手段若被證據確鑿的發現，將引發群眾反彈，因此政治風險與成本皆比合法操作來的高。²

非法操作之二：買票是操作投票選擇。上圖是1999年出版的黨工《買票回憶錄》。圖片來源：買票懺悔錄

Greenstein與Harvey又將轉型正義分成四種政策：真相委員會、特赦、審判與除垢。簡單說，真相委員會是在調查人權迫害的真相；特赦是指全面免除加害者的法律責任；審判是指將人權迫害者送進法庭，接受法律的制裁；除垢是強迫加害者與協力者離開公職。其中，只有審判與除垢會影響選舉操作的成本與效益。

由於審判的作法懲罰了威權統治時期人權迫害的行為，可以確立民主政治的法治基準，因此進行審判的國家與未進行審判的國家相比，前者能有效降低非法操作的機率（假設1）；不過，由於審判無法介入民主化後政治菁英之間的權力遊戲，而無助於降低合法操作的可能性。³

延伸上述的假設，兩位研究者認為「除垢」的效果與審判相反，它能夠降低合法操作，因為除垢法的施行讓先前的「加害者」們離開公職，不只移除他們的政治影響力，也建立了新的民主政治體制。換言之，移除加害者與反民主人士也為民主政治劃下一道標準，即政治菁英不應為了特定黨派利益設定遊戲規則，否則將與過去威權統治時期無異。因此，在曾經施行除垢的國家中，操作選舉制度的成本比較高，因為被人們發現與曝光的可能性較高，這將會降低合法操作的可能性（假設2）；不過，除垢的實行沒辦法降低非法操作選舉的發生，因為除垢僅能強迫加害者與反民主人士離開公職，但這些舊菁英仍能利用舊有的社會網絡、利益分配模式與經濟資本，進行非法操作影響選舉。⁴

與審判與除垢相比，「真相委員會」的成立目的是在探究真相，若未搭配其他機制懲罰人權迫害者，且又以「和解」為目標，將無助於減低任何形式的選舉操作。另外一方面，「特赦」人權迫害者與舊政權菁英，更無助於降低選舉操作，因為這等於是不對加害者與舊政權菁英做任何的處置。因此，真相委員會與特赦，對選舉操作並無正面或負面的影響（假設3）。

Greenstein與Harvey的研究中，四種轉型正義政策（自變項）取自Transitional Justice Database，而選舉操作（依變項）取自The Data on International Election Monitoring。經過統計分析後證實他們的假設：對舊政權菁英與迫害人權者的審判與除垢，皆有助於提升選舉公正性，真相委員會與特赦則沒有影響。簡單來說，透過移除體制內人權迫害者與舊政權菁英的過程，除垢法不只有助於建立健全的政治體制，避免反民主人士繼續領導民主政治，同時也確立了新的政治價值規範，降低新政治菁英透過修法或行政命令操作選舉的誘因，進而降低體制內合法操作選舉制度的可能性；另一方面，審判可以降低非法操作的發生，因為審判確立了民主政治的法治基準，試圖透過非法手段影響選舉的行為將會受到懲罰。⁵

兩位研究者在結論呼籲：「試圖改善選舉品質的國家，施行除垢政策與審判加害者將獲得最好的效果；相較之下，真相委員會與特赦加害者的益處並不在此」。⁶

結論

新興民主國家在推動轉型正義時，常受到反民主勢力的質疑與挑戰，這些反民主勢力甚至會轉而利用民主憲政的保障，要求免除對過往行為應負起的法律或政治責任。其中，「除垢法」是要剝奪特定人士擔任或競選公職的權利，常引發政治爭議，被抨擊為選舉操作的手段。

然而，Greenstein與Harvey的研究說明，長期而言，施行除垢與審判去懲罰反民主勢力的特定人士之後，將能降低選舉操作的發生機率，還給社會乾淨的選舉，而有助於提升民主品質。因此，伴隨除垢與審判加害者的政治爭議僅是短期效應，而無損於其長期的正面效果。

台灣作為推動轉型正義的後進國家，能將他國施行除垢與審判的經驗以及既有的學術實證研究作為工作依據，即使推動轉型正義的路徑艱險且迭有風波，但依據這些相關的知識基礎，關心轉型正義的大眾、相關的學術以及政治工作者，仍能確信台灣能達到其他國家所獲得的成效。

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菜市場政治學轉型正義讀書會系列１：「除垢法」是一種政治操作嗎？政治學研究告訴我們除垢有其正面效果

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參考文獻

• Greenstein, C., & Harvey, C. J. (2017). “Trials, lustration, and clean elections: the uneven effects of transitional justice mechanisms on electoral manipulation.” Democratization, 24(6), 1195–1214. doi:10.1080/13510347.2017.1304380

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