◎李宜展 / 東海大學政治系國際關係組四年級

 

近期面對武漢肺炎人心惶惶,歐盟會員國確診人數逐漸提高,幾乎沒有一國能置身事外,就連許多在歐洲的台灣留學生都已陸續回國避難。我國外交部於3月14日起也陸續將歐洲申根地區國家列為第三級警告。鄉民們最愛的阿中部長也指出歐洲公衛體系已崩盤,疫情的爆發速度比我們想像的還要快。

雖然歐盟表面上看似光鮮亮麗,但近來病毒卻在歐洲用難以想像的速度傳播,嚴重打擊歐洲的防疫體系。就像《怪奇物語》中的怪物會以各種形式寄生於宿主體內一樣,傳播速度非常快,並且難以消滅,更悲劇的是渺小的人們尚未找到可以解決這怪物的方法。歐盟也不例外,在其制度化的架構之下,對於如何處理危機,每個國家有不同的想法,而應對這樣的外部衝擊,各國與歐盟機構在政治上也尚未達成協議,而且很可能在解決方法想出來之前,就已經對於歐盟的經濟、公共衛生、社會福利與安全等方面造成重大破壞。

 

 

歐洲疫情最嚴重的義大利每天確診與死亡人數不斷攀升,整個歐洲也坐如針氈。為了防疫所必需的開銷與因為疫情所造成的財政缺口,使得經濟體質不佳的會員國可能陷入負債的困境,而各國該如何有效運用財政資源?如何有效管制邊境以防止疫情擴散?這些皆有賴會員國的彼此協調,還有歐盟機構的居中斡旋。相比於10年前的歐債危機,歐盟與其會員國面對本次疫情的爆發,雖不完全相同,但在應對上卻有些類似之處。

由於目前尚未完全整合為政治聯盟(各國仍自行處理絕大部分的政治事務),這樣的制度化架構下,歐盟應對外部衝擊發生的做法為何?歐盟機構與會員國之間到底又是如何互動的?本文向大家介紹歐盟運作當中的兩個重要概念,以及討論武漢肺炎疫情又會如何影響歐盟的未來發展。

 

超國家的治理:由上而下的模式

自歐洲開始統合以來,各國就逐漸將自己部份的主權讓渡給歐盟,最顯著的例子即為各國讓出自己貨幣方面的主權,將其交由歐盟共同治理形成歐元;或是再將自己部份的貿易主權讓渡給歐盟,形成共同市場。也就是從自由貿易協定至關稅同盟,進而到單一市場,接著建立歐洲經濟暨貨幣聯盟的整合進程。1

在經濟方面整合之後,此架構下會員國不得自行與其他非歐盟國家簽訂雙邊的貿易協定,必須由歐盟為代表來與其他國家進行談判,而談判後所得出的協議則必須由會員國共同遵守。這種會員國沒有太多自己的空間,而在這方面的主權需要由歐盟代表整體而為之的模式,就是歐盟超國家主義(supranationalism)的展現。2

主要負責歐盟平時行政事務與整合計畫的行政機構為歐洲執委會(European Commission),也是主要的超國家機構。在本次疫情的應對中,執委會主席范德萊恩(Ursula von der Leyen)認為執委會的首要任務在於協助會員國協調邊境管制的問題,並同時確保受到病毒肆虐的同時,人們所需的日用品與醫療用品可以保持正常的流通。

而為了應對危機,執委會也與各國的衛生與內政部長保持密切的協調,其角色及在於協助會員國能有效面對危機,並且為彼此的共同行動提供建議。接著,執委會也於3月16日提出的「應對新冠病毒緊急狀態下與健康有關的邊境管制措施綱領(Guideline)」中提到欲以整合的方法(an integrated approach)來達到有效的邊境管理,並在維護健康的同時也能夠維持內部單一市場的完整性。

相關條例如:

The transport and mobility sector is essential to ensure economic continuity. Collective and coordinated action is indispensable. Emergency transport services should have priority within the transport system.

或者

Control measures should not undermine the continuity of economic activity and should preserve the operation of supply chains.

這樣由歐盟一致協調並且兼顧多方面的治理方式,即為超國家機構由上而下治理的模式。且由上述部分條例也可知,除了防疫之外,最特別的是歐盟也極力防止疫情對於經濟帶來的衝擊,因防疫而做的邊境管制或暫停貨物流通,對於歐盟的供應鏈與運輸系統帶來嚴重影響,故其呼籲會員國在歐盟層次(European level)共同協調,避免因為疫情而造成更嚴重的經濟危機。

 

會員國的難題:你愛我還是他?

另一個重要的問題就是,歐盟的會員國應該以自己的利益還是整體歐盟的利益為重?

在現實主義主導的國際政治當中,各國往往在做決策時會優先考量本國的利益。例如在歐債危機的處理當中,較富有的會員國優先考量的是自己是否能夠不要負擔任何風險,並且最好把這樣的風險轉嫁給那些議價權力較小且較不富有的國家,而非優先考慮怎麼做對於歐盟的整體發展會比較好。3 在歐盟治理當中,這樣會員國優先考慮自身利益,同時希望以政府間的形式,來達成相關的重要決議的模式,即為政府間主義(intergovernmentalism)的展現。

這樣的運作模式也體現在這次疫情的處理方式當中。例如疫情蔓延最嚴重的義大利自事發以來截至3月19日為止,共31506人確診、2503人死亡,接著由德國開出第一槍,首先關閉邊境,限制與三個鄰國的邊境通行,僅允許通勤工作的貨物與人員流動。與德國相同已管制邊境並且實施較嚴格措施的國家還有鄰近的波蘭、捷克與丹麥。雖後來法國也跟進,但總統馬克宏卻也批評歐盟各會員國不該擅自採取單邊的邊界管制措施。

在這樣的案例當中我們可以看到,當某國發生了嚴重的疫情後,周邊國家為了各種因素如國內的經濟情況或邊境管制等影響,則會率先做出相關應對措施,而非等待歐盟的指示。例如德國在尚未與其他國家討論過的情況下率先關閉了邊境,接著其鄰國也跟進。如此作為讓歐盟看似雜亂無章、協調上毫無效率,這其實是由於歐盟的官僚結構導致其很難在第一時間以完全一致的方式做出決策。但在後來執委會與各國政府代表開會,也取得意見上的一致之後,在3月17日即決定關閉歐盟的內部與申根區的邊界至少三十天。

雖如上所言,會員國與超國家機構或會員國彼此之間利益可能衝突,會員國可能也會不滿執委會所做的決定,認為其偏好特定國家,但其實兩者也不總是競爭或敵對的狀態,相反的,一旦會員國體認到由超國家機構來協調彼此能夠更有效的面對危機時,其即會將主權共儲(pool)或委託(delegate)至歐盟機構,由上而下的統一進行危機治理。

有時歐盟的規範與制度安排反而使得會員國能夠更彈性的去應對危機,例如為了因應疫情,執委會在獲得了會員國政府授權之後,即進一步在超國家層次協調各會員國的行動,並於3月2日成立新冠病毒因應小組(Coronavirus Response Team),接著設立「因應新冠病毒投資計畫(Corona Response Investment Initiative)」以協助會員國的健保體系、中小企業、勞工市場與其他經濟上易受傷害的部份等。因為有這些制度設計,會員國會有更多的資源能夠協調國內的疫情狀況,並更好的處理其所造成的經濟影響,在這樣的考量之下,會員國更願意將主權交給歐盟機構,一同面對危機。

 

因應疫情爆發,德國總理梅克爾於3/17對全國發表談話

 

歐洲聯盟的治理模式與邏輯

綜合前兩段可得知,歐盟整合即為超國家與政府間主義兩者交織進行的過程,也是兩者互相角力下所產生的結果。其中有一群人認為,透過深化整合所帶來的進一步相互依賴,可以帶給彼此更多的利益,促進貿易的繁榮同時也能夠促進和平與安全的穩定;但同時間又有另一票人認為,維護國家的主權才是至高無上的要務。例如當時英國在決定是否脫歐時,相關的辯論中即有民眾認為英國不該把相關的立法與決策權交給歐盟,應保有自己能夠決定自身事務的權力。然而會員國政府面對著上有歐盟機構的權力,下有國內利益團體與政黨的利益分歧,如何協調並在兩者間達成妥協考驗著政府的執政能力。

也因為歐盟是一個整體,因此只要有危機往往會影響許多國家。經濟與貿易上深度相互依賴,反而使得歐盟國家在遭受外部衝擊的時候更容易受到制度的破壞,並造成大規模的影響。

在歐債危機與武漢肺炎疫情的處理當中,類似的點在於皆為歐盟面臨的重大危機與衝擊,皆有超國家主義與政府間主義的影子在裏頭,但最不一樣的地方在於,歐盟與會員國是否有曾經在某個領域合作的經驗? 

例如在10年前希臘爆發主權債務危機,而後迅速演變成影響整個歐洲的歐債危機。但因歐盟早已建立經濟共同體,在經濟事務方面的合作已行之有年,故這方面的合作經驗與相關的規範、制度設計,皆能夠使歐盟更有效率的面對歐債危機的發生。像是為了給予經濟體質不佳會員國紓困而建立的永久性財政機制:歐洲穩定機制(European Stability Mechanism, ESM),即是歐盟各國應對外部衝擊而建立制度化架構的例子。4

然而在這次的疫情當中,我們尚未看到歐盟有建立了「某某機制」或「某某制度」來應對危機。而對於危機的處理也尚未有一套完善的方法,只能透過給錢來援助會員國。但是這種援助上的困境,是源於歐盟過去尚未在醫療、公共衛生的政策領域上有過合作的經驗,故此次的危機也不妨將其看成是歐盟在這方面合作的開始,繼續觀察後續的發展。

雖會員國常常不想將權力讓渡給執委會,但是對已身處歐盟架構內的他們來說,有一套可以使彼此自由合作的制度也是非常重要的。因為在歐盟內部當中,許多層面的政策是會互相影響的,很多時候也必須要由歐盟層次進行法規的修改與調整,才能夠讓整體有效率的應對危機。例如這次在因應疫情的方式當中,如何維護人民的健康同時維持歐盟內部的經濟流動?若要使整個衛生體系更有彈性以面對危機的發生,則勢必也要鬆綁財政政策的相關限制,並且協調出更一致的作法,才能夠使歐盟有更充裕的資金與制度環境來應對危機。

本文認為,歐盟目前的角色就像站不穩的巨人。雖經濟方面能夠一致對外,也為全球經貿上重要的政治與經濟行為者,但因為歐盟目前整合進展僅至經濟暨貨幣聯盟,尚未發展到政治聯盟的階段,故會員國政府仍對於歐盟機構有一定的制衡力量。而面對歐盟內部會員國的壓力以及在決策過程中的杯葛,也常使得法案無法通過,難以進一步深化整合的程度。

 

小結:武漢肺炎對歐盟帶來的衝擊與反思

區域整合可促進各國在政治與經濟上的合作,甚至建立共同體,而歐盟整合成為各國區域整合典範的關鍵在於利用持續的制度化來務實整合的進程。然而自歐洲建立煤鋼共同體共管資源以來,超國家機構與會員國雙方即不斷拉鋸,有時候會員國在某些方面願意讓渡多一點讓歐盟機構主導,有時在較為敏感的議題領域則不願意將主權讓渡給歐盟超國家機構,使得合作只能停留在政府間的形式,是故常常歐盟的決策也反映了會員國之間的政治博弈。

 超國家機構與會員國政府何時互相合作,除了取決於會員國對於歐盟的歐洲認同(European Identity)之外,更重要的是會員國如何體認到,彼此合作甚至交給超國家機構共管的利益,大於各自為政的利益。如上所提,歐盟面對歐債危機能夠較為有效率,並盡可能減少危機的衝擊的原因在於,歐盟已有完善的經濟治理結構;但是過往各國卻沒有在衛生醫療方面共同合作的經驗,因此才會顯得毫無效率。

然而針對此次武漢肺炎疫情,有說法認為歐盟未來應該會走向解體,因為各國會逐漸尋求國家治理而非以歐盟利益為重,但是本文認為,歐盟雖並非堅不可摧,但是一路走來的整合進程也讓各國之間的利益彼此相互依賴,這樣的依賴也讓各國都可以在整合當中獲利。再者,一旦歐盟開始協調關於衛生醫療政策方面的合作,則勢必需要其他政策領域的配合,可能會帶動各國於其他政策上進一步的合作;也因疫情嚴重,各國則更需要有一致的規範與方法,來協助其解決國內困境。最後,雖難以單從歐盟因應肺炎的作為,斷言未來會深化或暫緩整合的程度,但歐盟是否能進一步深化整合除了會員國意願之外,也仰賴外部環境的配合,5而超國家主義與政府間主義彼此更是處於一個競爭與合作皆存在的運作模式當中。

 


注釋:

  1. 事實上歐盟在一開始的統合計畫當中,因為受到聯邦主義思潮的影響,故計畫先由經濟的合作開始逐漸達到各國在政治上的整合形成政治聯盟。但現實當中的敏感政治議題有些並非會員國同意讓步,例如當今各國對於財政政策應如何改革?歐洲央行的權限為何?仍尚無共識,因此歐盟仍無法進到政治聯盟的統合階段。
  2. 意即,各國在經濟意義上可謂已經組成一個新的國家,但各國仍然各自維持對外的主權獨立。關於歐盟完整的經濟整合進程,請參見:張亞中,1999,《歐洲統合:政府間主義與超國家主義的互動》,台北:揚智文化,頁:167-168。
  3. Moravcsik, A. & Schimmelfennig. 2019. “Liberal Intergovernmentalism”, in European Integration Theory(eds.) Wiener, A. & T. Diez. Oxford University Press:71-72.
  4. 當然歐盟在處理歐債危機時,也衍生出許多問題,例如因為制度設計的問題而導致過度集中化的貨幣政策,但是財政與銀行政策仍高度分化等。但本文主要著重於歐盟在一開始的危機應對方式,而非專門討論歐盟的制度設計本身,故這部分的介紹不在本文的討論範圍內,有興趣者可進一步參閱:Arestis, Philip & Malcolm Sawyer. 2011. “The Ongoing Euro Crisis.” Challenge 54(6): 6-13.; Georgiou, Christakis. 2017. “Economic Governance in the EU after the Eurozone Crisis: a State of Affairs.” Transform! Europe: 1-43.
  5. 例如危機的發生是否真的嚴重到需要會員國限縮自己的權力,交由超國家機構統一管理;或是因應經濟危機、難民危機等「外部環境」的衝擊,導致會員國負債累累或無力應對,這就會需要超國家機構例如執委會或歐洲央行的介入,調節其經濟體質,並且透過各會員國在歐盟層次的彼此協調,共同面對危機。
站不穩的巨人:歐盟如何應對武漢肺炎帶來的衝擊?
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2 thoughts on “站不穩的巨人:歐盟如何應對武漢肺炎帶來的衝擊?

  • April 26, 2020 at 11:36 pm
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    大,就是好;平等互惠、互通有無,差不多就是這類整合的發想。原因應該是除了經濟規模的好處之外,不免有與美國、中國這類大國相比拚的味道。卻是全然忽視了各自之間原本存在的地域性:民生需要不同、經濟發展進程不同、歷史記憶不同、所處地緣政治不同,文化更是各具特色。到底前程發展是要熔爐,還是拼盤,感覺上一開始也沒想清楚。

    大一統的中國弊病很清楚,效能不彰,省界之間各種發展、利益如何分配?經濟規模無論大小,有景氣循環,處順境固然一切安泰,一有下行,調整困難之外,各邦財政如何分配?或者如同美國一般的採取聯邦制應該最為合理,如此一來中央與地方的權力如何分配?

    六王畢,四海一 ; 各抱地勢,鈎心鬥角;大概就這麼一個想像吧。文化可以交流,卻應該避免無心而來的統合;統合,只會帶來 “中心化”,不利導向多元燦爛的文明發展。比如中台統合,人員一定離開偏遠地區;尤其 “離島”,因為 “人往高處走”,因為無心自我經營,成了不是我的我而不自知。

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