藻礁與核四：能源公投與不可分割偏好

◎王宏恩／內華達大學拉斯維加斯分校政治系助理教授

 

最近護藻礁公投（反對第三天然氣接收站，簡稱「三接」）引起熱烈討論，尤其有許多學生積極串連連署，但反對者也不少。兩大黨都已表態投入這個議題，並且在討論中與「核四重啟公投」有緊密連結。對於政治學者來說，重大議題當然可以拿來公投，民眾有權利表態民意，而政府也需要照民意辦理。然而，公投到底要怎麼投，會產出怎麼樣的結果，會很大地受到議程設定而左右。

 

圖片來源：連署志工

不可分割偏好與議程設定

 

其中，在公投與集體行動（collective action）的相關研究中，一個很特別的題目叫做不可分割偏好（nonseparable preference）。所謂的不可分割偏好，定義為民眾對於不同議題的偏好順序是有連帶的，對某議題的偏好順序是取決於另一個議題的投票結果，因此會導致不同投票順序影響了民眾的投票選擇。

舉例來說，今天有三個公共政策A、B、C，每個政策都要花一百萬，而政府總預算也只有一百萬。民眾三個政策都有高達70%的支持度，但同時民眾極度討厭政府赤字。在這種情況下，假如政府先讓民眾公投A議案，那A議案就會順利通過，但同時民眾對於B跟C議案就會轉而不支持了──因為政府已經沒錢，民眾想要避免赤字。

同時，假如政府讓民眾先投B，那也會B順利通過，然後民眾就轉而反對A跟C。政府決定要讓哪個公投案先投，就算一開始民意都不變，結果也會隨著議程設定而改變。這種議程設定的權力被視為是政治學者Steven Lukes所云的第二層面的Power，比直接打對台還要高明。

但有趣的地方就來了。假如政府讓民眾同時一起投A、B、C。因為同時一起投，所以民眾可能三個都蓋贊成，最後三個案子同時一起通過。最後的結果就是政府需要借錢同時執行三項政策，因此導致兩百萬的赤字，但是這赤字本來是民眾最討厭的結果。相較於三個都執行但是赤字，民眾寧可選擇只執行其中一個政策但沒有赤字。這裡的A、B、C三個政策就成為不可分割偏好，彼此之間會因為結果而互相影響。杜克大學政治系教授Emerson Niou以及畢業生Dean Lacy在2000年刊登在Journal of Theoretical Politics的這篇文章中就有探討說這種不可分割偏好配上同時一起進行的公投，就可能導致多數人在議題分開投時並不想要的結果。這是一種特殊的集體選擇的困境。

 

解釋藻礁公投案與重啟核四案的支持者偏好　　

 

從上述的學理中，我們看到了議程設定、不可分割偏好、同時投票與否的重要性。而假如我們把這個理論拿來目前的藻礁公投案，或許就可以幫忙解釋不同人為什麼對這公投案會有不同的反應。

這次的藻礁公投案（反三接）假如成案，那就會跟已經成案的重啟核四公投案一起投票。這樣會有四種不同組合的結果（A）挺三接、挺核四（B）挺三接、反核四（C）反三接、挺核四（D）反三接、反核四。在完全沒有公投案之前，目前政府施政的方向是（B），這是目前的現狀。

 

假如對於一個完全追求自然保育的環保人士來說，他可能的偏好順序如下：

 

(D)都反＞ (B)挺三反核 > (C)反三挺核＞ (A)都挺

 

對於這些環保人士來說，他對兩種議題的偏好是可分割的。無論政府想要蓋三接還是重啟核四，他都反對，對某議題的態度並不會受到另一個議題的現況或結果而改變。舉例來說，假如今天政府還是繼續把核四封住，那這些人眼中剩下的可能結果只有D跟B，而D>B所以他還是反三接。假如政府重啟核四，那這些人眼中剩下C跟A，C>A，所以還是反三接。

 

同時，對於想積極推動核能發電提升佔有率的人來說，他可能的偏好順序如下：

 

(C)反三挺核 ＞ (A)都挺 ＞ (D)都反 ＞ (B)挺三反核

 

由於三接的目的就是為了因應減少核能發電而暫時提升天然氣發電的比例，所以對於這些核能推動者來說，首要偏好會是C，不過，無論三接通過與否，他都會挺核。假如三接蓋好，他剩下A跟B，而A>B，所以就還是挺核。假如三接沒蓋，就剩下C跟D，而C>D，所以還是挺核。（當然，假如是想讓台灣電越多越好的那群人，可能CA互換、DB互換，但總之偏好還是可分割的）。

上述都是偏好可分割的例子。對於這些人來說，不管今天有幾個公投成案，不管是不是一起投，他們的投票方向都是固定的。

 

偏好不可分割的群眾將左右兩案並陳的結果

 

但對於某些人來說，對這兩個議題的偏好可能是不可分割的。此時新的公投案是否成案就會影響到這些人的投票意向。

舉例來說，假如有一些人認為，他大致上覺得核電不錯（如同2018公投案所示，有許多人覺得不需要追求非核家園的目標），但也追求環境保護、同時最害怕缺電，而認為三接或核四都是可以補足缺電缺口的選項，可以二擇一，那他的偏好順序可能如下：

 

(C)反三挺核 ＞ (B)挺三反核 ＞ (A)都挺 ＞ (D)都反

 

現狀的B是目前的政府政策。假如今天沒有藻礁公投案，那對於這些人來說，只剩下B跟A可以選，因為電力目前是足夠的，在B>A的狀況下，那這些人會選擇B維持現狀，挺三反核。

反過來說，假如今天沒有核四公投案，那對這些人來說，只剩下B跟D，此時這些人也會選擇B維持現狀，挺三反核。

但假如今天是兩個公投案一起投，那民眾就會選C反三挺核，因為這是他的最高偏好。他對核能的公投案的選擇，因為有藻礁公投而改變了。這就是不可分割偏好在這裡會發揮的作用。這群人的偏好看似很不穩定，但在人們有多重考量的情況下，會有這種偏好分布並不少見。

當我們把不可分割偏好跟議程設定結合在一起，然後假設上述三群人分別占了三成、三成跟四成的選民，那當在民意調查時，大家都只回報最佳偏好在民調上，那結果會是七成反三、七成挺核。而當進入公投案時，公投結果就會如下：

 

 

這裡結果對三組人馬來說都非常有趣。

 

假如只有核四公投，環保團體推動的議題雖然不能投票，但是最後結果會是B。反而當環保團體推動公投，最後投票結果會是C，而C反而對環保團體來說是比維持現狀B還要糟糕，儘管在公投案中環保團體已經充分反映自己想法而投D了。

另一方面，雖然多數人支持核能，但假如只有核四公投，那投出來結果是B，反而是擁核團體最討厭的結果。當擁核團體協助推動三接公投後，能夠帶動佔40%的多數從BA之間選擇改成ABCD之間選擇，最後就會成功達陣C，成為核能團體的最佳偏好。

最後，對於「不可分割偏好」的民眾來說，其實對於兩種公投案的支持或反對都是視情況而定的，沒有真的獨鍾某一種能源政策。但當選票上有不同選項時，就給了完全不同的投票選擇，最後導致公投結果跟現狀可能完全相同或完全相反。但無論怎麼投，其實民眾都成功避免了最討厭的偏好D。

 

 

我們也可以再做另一種模擬狀況。假設現在選民中有另外一群人，是現任政府的擁護者，因此支持執政黨的各種決策，其他都不挺，最怕跟政府施政方向完全相反，這群人的偏好順序為：

 

(B)挺三反核 > (D)都反＝ (A)都挺> (C) 反三挺核

 

對這群人來說，無論三接是否通過，他們始終都反核，而無論核四是否重啟，他們始終都挺三接，因此他們的偏好在這兩個議題上也是可分割的。如果我們假設這群人跟挺核人士以及其他不可分割偏好的人群一樣也有三成，而環保人士只有一成，分布與結果會如下：

 

 

在第二個例子之中，加入一群支持執政黨的支持者，他們都一致支持政府政策，其他偏離政府政策的都被視為是破壞政府的方向。但就算這群人有三成，假如兩個公投案一起成案，那這三成的政府派也是無法維持現狀B，而是變成最討厭的選項C，天堂掉到地獄。

但在同時，假如只有核四公投，那支持政府的這群人本來也是B>A， 所以它們跟環保團體在只有核四公投時是站在一起的，最後也可以一起達到B。但當兩個公投案一起成案後，最終公投結果從B變成C，反而讓政府支持者跟環保團體都變成比現狀B更爛的結果。

 

小結

 

從這個例子來看，雖然我們都會認為公投是民意的展現，但民意本身可能視情況以及視選項來決定的，這也是政治科學有趣的地方。當然，另外這些模型都一定是事實的簡化，真正的偏好排序，無論有無道理，一共有4! = 24種，所以理論上可以進行大規模民意調查來問民眾的偏好排序，來觀察是否會有文中的情況出現。另一方面，上述模型中的一個假設，在於有多少人支持核能，認為C>A或者C>B，這會影響到最後得票的結果。假如以2018年廢除非核家園法規的比例來算，該公投案獲得了將近60%的支持度。而在上面第二個例子中，核能團體跟不可分割的人都是支持C大於A跟B的，這兩群人的比例加起來也是60%。

除此之外，一些人也相信，偏好排序可以透過說服來改變，而且民眾也可能會根據預期結果來進行策略投票，因此並不是這麼直觀的依照第一偏好就投下去了。這些當然也是可能的情況，而如何有效地去測量或驗證這些假設，這就是政治科學的迷人之處。