政治人物衝突會為民主帶來負面結果嗎？

◎張峻豪／東海大學政治系教授、李宜展／東海大學政治系碩士生

 

 

當政治人物每天在電視螢幕前吵架，甚至透過各種方式來影響彼此的政策時，對民主會有什麼影響呢？大多數人認為，當政治人物每天吵架並且反對彼此的意見時，對一國政府的運作有負面的影響。這樣的觀點其實並不難理解，在台灣，我們看到立法院常常吵架，甚至為了阻擋法案的通過不惜使用極端的手段，不禁令人擔心這麼激烈的爭吵是否會使一國政治不穩定。

台灣是屬於總統與行政院長都有行政權的半總統制。在有兩個行政首長的情況下，若彼此意見不合更可能產生衝突。特別是，在半總統制這個憲政體制下，若總統與總理分屬不同政黨（也就是「共治」期間），更可能因意見不合而導致衝突。  所謂半總統制指的是總統跟總理都有實質的權力能主導政府的運作，而總理也不是總統的下屬，兩者在政治運作上是平等的。 在這種狀況下，如果總統不能按照自己的意願任命總理，或是任命的總理並不聽命於總統，則特別容易產生爭端。¹　其實大家只要想想看台灣的狀況就很能理解，執政黨和在野黨之間在幾乎所有議題上面都會有不同意見，但假設現在執政黨必須要和反對黨一起組閣（例如，民進黨的總統必須要任命國民黨的人來擔任行政院長），那政務的推動有可能進行嗎？例如：在歐洲的半總統制國家中，當總理與總統針對是否接納難民在意見上有分歧時，該以誰說的為準？反對的一方又會透過什麼方式來牽制對手政策的實行呢？ 

 

敘利亞危機所引爆的難民潮不僅為歐盟帶來嚴峻挑戰，更是考驗歐盟各國是否有智慧能夠管理難民帶來的各種社會與政經問題。

 

圖片來源：端傳媒

 

過往文獻認為，共治期間總統與總理的衝突會為一國帶來不穩定的狀態。但除了以負面觀點看待共治期間的衝突之外，總統總理的意見分歧是否有可能有正面影響？在共治期間，總統與總理的分歧對政策有何影響？而化解政策衝突的過程是否對民主有正面的助益呢？

經過對難民議題與共治內涵的深入追蹤與分析，我們認為這樣衝突的狀態代表半總統制下權力的制衡。而共治的運作雖因為總統與總理之間權力的制衡帶來衝突，但也提供了解決問題的契機，因此若能將衝突正面看待，透過制衡關係來調適政策衝突，對於難民問題此一高度政治性與爭議性的領域則可帶來更多的討論空間。

 

壹、半總統制下的共治與政策衝突

半總統制的憲法規範，除了是政府部門之間互動關係的基礎，其具有兩位實權的行政首長甚至是強大國會的角色，更加強了各項政策形成及運作的複雜性。如Cavatorta與 Elgie (2010: 29)所認為，半總統制在共治時期，總統與國會為了不讓自身的代表性意義被破壞，可能選擇不與對方在法案上合作，而權力運作的僵局便容易使基本法案無法通過，進而導致嚴重的政府治理問題。但後續也有學者認為，共治的發生不會帶來明顯的治理危機。行政與立法的不一致性，或者行政權內部的衝突雖然帶來了政府運作的不穩定性，但正是因為權力與之間的制衡關係，維繫了民主的品質，特別是對總統權力的牽制，成為半總統制實踐憲政民主的關鍵(Kim Young Hun, 2015: 652-681)。

基於共治在理論與實務面的複雜意義，本文將進入政策分析的微觀視角，理解半總統制國家在共治期間的運作實況。不過，由於共治在行政權內部運作型態，或者總統與國會在行政主導權之相爭，都牽動著共治被實踐的程度（張峻豪，2015：124），因此，這篇文章從權力「制衡」或「衝突」的視角為核心，探討半總統制國家在進入共治後，具體政策所顯現的權力機關互動，在相互衝突或制衡的意義上，是否讓共治的危機能獲得緩解、調適？

 

貳、個案分析

在具體作法上，本文以當前歐洲廣受關注的難民議題為例，並挑選三個歐洲半總統制國家：斯洛維尼亞、羅馬尼亞、保加利亞為研究對象，進行三國難民政策的比較分析。事實上，此三國不但同為新興半總統制民主國家，並且也同為歐洲難民潮通過之地區。同時，其國內政治在難民議題上也展現出極化的現象。因此，以這三個國家為例，我們更能在民意分歧當中發現權力機關如何進行吸納、調適衝突的發生。

 

一、羅馬尼亞

羅馬尼亞憲法僅賦予總統部分實質權力，常導致總理凌駕總統的情況發生。除此之外，在難民政策的方面以總統Klaus Iohannis與總理Victor Ponta的互動最具代表性。例如Iohannis總統支持接受難民配額，並且同意接納更多的難民進入羅馬尼亞；但是總理Ponta卻堅決反對，認為羅馬尼亞沒有受到歐盟公平的對待。² 

除此之外，雙方也公開批評對方的政策有缺陷。例如，同年10月Ponta總理與保加利亞、塞爾維亞總理在索菲亞見面，並在會後說明這三個國家將共同面對難民事務，並且若德國與奧地利決定對難民關閉自己國家的邊界，而此三國也會跟進；然而Iohannis總統對此表示總理在前往索菲亞與其他總理見面時無事先徵求其同意，並進一步認為Ponta總理沒有權力干涉羅馬尼亞的事務，因此他在會議中所做的決定對Iohannis總統是毫無拘束力的。

而對這樣的指控，Ponta總理認為自己不需要總統的授權即可與其他國家總理開會，並且指責總統在難民相關的國際對談上沒有表現出足夠的決心去面對，認為Iohannis總統去布魯塞爾開會，如同聾子去跳舞一般（Iohannis goes to Brussels like a deaf to dance），不但對於自身立場游移，且時常保持沉默。對此，Ponta總理認為自己的所作所為是符合羅馬尼亞利益的，且身為總理的他必須行動，避免難民問題影響到羅馬尼亞（Nine O’ Clock, 2015）。也因為 Ponta所領導的社會民主黨（PSD）在國會有145席為國會最大黨，而Iohannis總統的國家自由黨（PNL）僅取得100席成為國會第二大黨。³　因此，總統所屬政黨並非國會最大黨，在權力上會受到一定的箝制。故在2015年Ponta總理與Iohannis總統在難民議題上的糾紛，正展現了雙方因為意見上產生分歧，而使政治不穩定與發生衝突的狀態。

 

左邊為羅馬尼亞總理Victor Ponta，右邊是總統Klaus Iohannis。兩個人除了在歐盟深根區問題意見紛歧，在難民配額上更是有許多衝突。

 

圖片來源：Digi24

 

綜上所述，在羅馬尼亞的憲政運作當中，兩者皆認為自己在難民議題上有一定的主導權，但只要彼此意見不合，雙方即會啟動如解散國會或者彈劾等的制度性權力以制衡對方，然而在這樣互動的過程當中，藉由衝突的過程能夠漸為某個問題找出解決方案。也就是說，難民政策不會淪為總統的一言堂，國會最大黨領袖也可將反難民的意見反映至政府運作當中，而非由總統主導難民政策的發展。特別是其國內的民眾在發生反難民的恐怖攻擊之後，大多對於接納難民持反對態度，甚至情緒更是高漲（Bucureasa, 2016），若沒有各自代表不同民意的總理與總統在高度政治化的難民領域當中產生衝突與討論，則國家的憲政運作容易淪為其中一方的一言堂，而民主政治下的權力制衡與憲政價值將蕩然無存。

 

二、斯洛維尼亞

斯洛維尼亞在2004年首次經歷左右共治，在2014年到2018年總統Borut Pahor與總理Miro Cerar的共治期間，雖然總統並不反對接受難民，但是在對於難民議題的態度上也並非全然支持（Associated Press, 2015）。也因為在斯洛維尼亞當中，總統的角色較不突出，因此除了總統與總理的公開衝突之外，在國家的憲政運作上，國會也扮演著重要角色。

2015年，身為中東歐國家裏少數為「自由派」的Cerar總理因為支持敘利亞難民Ahmad Shamieh繼續留在斯國境內，因此被指控其干預司法。針對Cerar較為支持難民的言論與相關舉動，國會最大反對黨斯洛維尼亞民主黨（Slovenia Democratic Party, SDS）領袖Janša決定對此發起彈劾，他認為Cerar有反斯洛維尼亞的傾向，並且將外國人放在首位（Boffey, 2017）。

雖然彈劾案最後以52：18的票數不通過（Balkan Insider, 2018），化解了此次Cerar總理面臨解職的危機，但對於主打反移民與較為民粹的SDS來說，會有這樣政治上的舉動其實不令人意外，何況Janša身為前總理，並且擁有兩次組閣的經驗，⁴　其在政治上的影響力更是不在話下。

 

斯洛維尼亞雖然有一個民選總統，不過權力仍落在總理Cerar（圖左）上，但同時國會最大黨黨魁Janša（圖右）能夠藉由國會的力量制衡總理。這除了代表國會能將人民的不同意見反映至政府運作上，也是權力機關相互制衡，落實民主憲政的展現。

 

圖片來源：VIRALKO

 

所以從難民議題上看來，總統Borut Pahor雖對其有發表意見，但多是輕微的與現任總理持不同意見，較少有正面的衝突發生。除了總統、總理與國會三者在國家運作上的互動之外，人民對於難民議題也持不同意見。例如在2016年相較於2002年，「支持」很多難民進入與「不允許」難民進入的兩個極端的人數皆有所成長。此種情況代表著在難民議題發展上，支持與反對的人數各佔有一定數量（OECD, 2019: 14-15）。

也就是說，在斯洛維尼亞的情況中，總理代表著支持難民的民意、國會最大反對黨代表著反移民的民意，而兩者的衝突正好反映了國內政治氛圍對於難民議題兩極化的現象。因此若能將兩者的政策衝突正面看待，則共治之下的權力折衝過程不僅反映出人民意見，亦能為國內政治發展帶來更多討論的空間。特別是在難民政策此一高度爭議性與攸關人民生活的議題，若僅有總理制定所有政策，則必定無法反映多數人意見，也無法在衝突的兩個端點間找到折衷的解決方法。

 

三、保加利亞

在保加利亞半總統制的運作上總統的制度性與實質性權力相對較弱。故在強國會、弱總統的運作模式之下，使得總統不是聽命於總理，就是兩者在意見或立場上產生衝突。保加利亞共治時期的衝突主要發生在2017年1月總統Rumen Radev與總理Boyko Borisov之間。雙方除了不同政黨，也曾多次在不同議題上產生衝突，總統也曾於訪問中直接表明其與總理的立場為互相矛盾的（Gotev, 2017）。

關於難民問題的討論，在保加利亞的憲政運作之下，雖然總統關於難民政策的著墨較少，甚至還有總統與總理合作發表共同立場的先例，但這並不代表在共治期間總統、總理與議會三者的關係是穩定的。2018年在Borisov總理表達欲遏制難民進入保加利亞之後，國會隨即通過法案禁止政府與其他歐洲國家簽訂有關重新接納通過黑海抵達歐洲的移民，此次投票在240席議員當中共有177位同意此法案（Krasimirov, 2018）。總理動用與國會黨團的關係以主導此類法案的通過可視為其對總統Radev的反彈，避免其代表保加利亞與其他歐洲國家簽定相關合作條約。

 Borisov總理會有此舉動，可歸因於在2017年7月時，Radev總統表達將與義大利合作，採用新規則並接納難民以減輕歐盟的壓力（President of the Republic of Bulgaria, 2017）。而對於Borisov總理來說，他非常反對歐盟目前針對難民收容的政策，認為當今在歐盟的難民整合上是「完全失敗的（completely failure）」，對此，其也提出自己的解決方法，認為必須加強邊境的管制，並且在難民與經濟移民的區分上要有更清楚的標準（Rusheva, 2018）。因此在難民議題上，特別是對於歐盟難民政策的支持與反對，Radev總統與Borisov總理雖無正面衝突，但是藉由Borisov總理在國會的運籌帷幄，例如操控黨團以執行自身想法或是不讓總統的法案通過，可側面看出總理與總統在執政上的不愉快，並且在整體的運作上，總統僅能透過否決權來影響法案，但總理不論於制度或實質上皆比總統有著更大的空間與制度工具來發揮自身的影響力。

 

圖左為Radev總統，圖右是Borisov總理。由於總統權力弱，因此總理可以透過在國會的運籌帷幄來阻止總統的法案通過。

 

圖片來源：Radio Bulgaria

 

除了政府的運作，在保加利亞民眾對於難民的態度當中，有約60-70%的民眾認為自己國家不應該幫助難民（Glorius, 2018: 24）。在這樣的民意氛圍之下，若如本文所述，總統執意與義大利合作商討難民接納事宜，則可能會為國內政治氛圍帶來負面影響，並進一步加深反移民的情緒，造成政治不穩定。而此時總理對總統的反對意見就可適時調解總統與人民間的緊張情緒，藉由通過禁止保加利亞與他國簽訂難民合作的條約，反映了部分不支持接納移民的民意走向。由此可看出，雖然共治期間總統與總理在意見上通常持不同立場，但意見上之分歧除了顯示總統總理各自代表著不同民意，並藉此權力折衝過程將民意反映至政府運作中之外，也體現了民主政治本質即為權力的制衡之意涵。

 

參、綜合討論與小結

    總結上述案例分析，雖然，本文目前僅選擇了三個共治個案作為難民政策運作的說明，不過，在這三個半總統制國家中，我們各自發現到看似爭吵的狀況，最後都導致了較佳的結果：總統與總理間的高度衝突，如羅馬尼亞；總理與堅強國會反對黨的衝突，如斯洛維尼亞；強勢國會的介入，如保加利亞。這些案例都顯示，各國原本意見分歧的難民政策其實有被緩解以及調適的可能。

所以，從半總統制的角度看，一個半總統制國家在共治期間，常會發生總統與總理的意識形態或對某個議題的看法相去甚遠，然而，當總統與總理的權力分配上較為平均，且在某個政策領域有權力共同決定時，他們合作的意願反而會變高（Raunio and Sedelius, 2019: 635-640），因此，我們若期待一國難民政策的分歧性能獲得協調，則半總統制下的權力制衡將是重要「充分條件」。⁵有關三個國家的案例分析結果，整理如下表所示：

 

 

	羅馬尼亞	保加利亞	斯洛維尼亞
共治下的總統與總理關係	總統：支持 總理：反對	總統：中立 總理：反對	總統：中立 總理：支持
難民政策的民意分歧性	民意：從分歧到高度反對	民意：較偏向反對	民意：反對與支持並存的兩極意見
難民政策的緩解	國會對總統權力之節制性	國會與總理的合作與主導性	國會反對黨對總理意見的節制性

表1 三個國家的難民政策運作

 

圖片來源：作者自製

 

最後，綜上所述，本文從半總統制的理論意義出發，認為「共治究竟帶來衝突或是民主憲政的實踐？」這個一直受到爭論的問題，在進入政策面的微觀領域之後，或許有著被解答的機會。本文認為，權力機關間的制衡關係不僅有機會更適切反映出社會的分歧意見，另外，對於總統權力的節制，不但有可能調適政策衝突，亦提供了問題化解之契機。也就是說，共治雖然使憲政運作不穩定，在此結構下總統與總理之間權力的制衡帶來衝突，但也提供了解決問題的可能，亦即透過制衡關係來調適政策衝突，才能使一國民主健康發展。

 

※本文改寫自：張峻豪、李宜展（2020）。〈權力的衝突或制衡？羅馬尼亞、斯洛維尼亞、保加利亞共治期間難民政策運作之研究〉，《國家發展研究》20（1）: 43-78。

 

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※參考文獻

 

• 中文部分

張峻豪（2015）。〈新興半總統制國家的共治運作機制與路徑多樣性〉，《東吳政治學報》33(2): 121-185。

• 英文部分

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※注釋