◎陳翠蓮／台灣大學歷史學系教授
※本文收錄於《政治檔案會說話：自由時代公民指南》，由春山出版社及作者授權刊登。
檔案開啟的震撼
二○○七年，中正紀念堂展出「再見，蔣總統！反共．民主．台灣路」展覽。年輕的張旖容前來看展，竟然看到自己的外祖父黃溫恭的案件就在展板上！原判十五年，卻因蔣介石總統親筆批示「黃溫恭死刑」，而遭槍決。檔案上蔣介石批示的紅字像雷擊一樣，令她全身震動，趕忙聯繫母親黃春蘭，接洽檔案管理局調閱檔案，繼而發現外祖父黃溫恭槍決前曾留下五封遺書。這些逝者最後的交待從不曾到達家人手中，為了索回親人的遺書，張旖容透過「臺灣民間真相與和解促進會」的協助，更進一步清查發現戒嚴時期被國家扣留的一七九位白色恐怖受難者所留下的遺書。
上過戰後臺灣史課程的葉小蓁（化名），得知可以向檔案管理局申請白色恐怖檔案，她想要知道祖父所涉及的政治案件、判刑與受害的經過。但是，取得檔案之後，她極為震驚。她去找老師，透過電腦打開檔案，指著螢幕上密密麻麻的密報資料，困惑地問：「檔案上說的這些是真的嗎？我阿公參與監視、擔任線民、提供密報？所以，他其實也是加害者？」
戒嚴時期的臺灣發生眾多政治案件，無數個人受害、家庭慘遭橫禍，受害者與家屬該如何獲知案件始末？何處可以獲得檔案？究竟國家機關還保留了多少檔案文件？做為戰後臺灣政治史研究者，我常常被徵詢這些問題。不僅是政治受難者與家屬，近年來愈來愈多高中教師、地方文史工作者也有這樣的需求。
政治檔案的公開，點燃追查真相的希望，但同時也開啟了戒嚴時期白色恐怖歷史的複雜面貌。檔案中的記載都是事實嗎？我們能不能相信檔案？應該怎樣看待檔案？上述葉小蓁面對檔案而產生的疑惑，並不是特例，我自己從事研究工作也常遇到類似問題，必須仔細推敲檔案中的真實與虛構。
在實際應用政治檔案之前，以下，我們應先瞭解我國檔案開放的經過，以及所謂「政治檔案」的範圍。
圖片來源：春山出版社
民主化與檔案開放
一九九○年，李登輝先生由國民大會選舉為中華民國第八任總統。在此之前，他以副總統身分繼任蔣經國留下的任期，權力並不穩固，面對民間「二二八和平日促進會」推動公義和平運動，提出「公布真相、平反冤屈、道歉賠償」等要求，僅回以「要向前看，不要向後看」。這使得和他一樣走過那個肅殺時代的朋友都不能諒解。在歷經黨內幾波主流與非主流鬥爭，正式獲得權力後，李總統終於能夠積極回應民間的強大呼聲，指示行政院成立「研究二二八事件小組」，邀集專家學者撰寫《二二八事件研究報告》。為了調查研究能夠順利進行，他要求行政部門、警備總部等提供檔案，更以中國國民黨黨主席的身分下令黨史會公開「大溪檔案：臺灣二二八事件」等重要相關史料。黨政部門的二二八事件相關檔案陸續開放，加上口述歷史的加速採集，噤聲近五十年的二二八事件研究得以展開。
這是解嚴以來政府機關首度開放政治檔案。這波政治檔案公開並無相關法令依據，主要來自政治領導人的意志與裁決。黨政機關提供的二二八事件檔案，後來由中央研究院近代史研究所檔案館保存、提供閱覽，並編輯出版成數冊檔案史料彙編。
二○○○年臺灣首度政黨輪替，民進黨籍的陳水扁當選中華民國第十任總統。他的競選政見中就主張開放二二八事件檔案，上任後即指示行政院研考會落實政見。剛剛成立不久的「國家檔案局籌備處」，首度邀集專家學者三、四十人，進行「二二八事件檔案蒐集整理工作計畫」，這是第一波政府檔案徵集工作。次年行政院研考會檔案管理局正式成立，更屢屢從事政府檔案徵集工作，包括「國家安全、美麗島事件與重大政治事件檔案訪查徵集計畫」；「民國三十八年以前政權移轉及政府遷臺初期有關接收與施政歷史」；經濟部、經建會、外交部等檔案徵集；再度清查戒嚴時期政治偵防及審判案件檔案；清查一九七○年代以前總統府、國防部軍事情報局、法務部調查局檔案審選作業等等。
二○一六年蔡英文當選中華民國第十四任總統。她以「推動轉型正義」做為主要政見之一，《促進轉型正義條例》通過後，檔案管理局再度邀集學者專家清查威權統治時期三十三個重點機關的檔案，獲得近十四萬案突破性成果，內容包括內政部警政署、法務部調查局、國防部後備指揮部等情治機關針對海外留學生、政治異議者、社會運動者、學術界、文化界、宗教團體之監控、調查、逮捕等。這些數量龐大的政府檔案，將有助於解答戒嚴時期國家暴力運作模式、加害體制與社會監控機制等課題。
由上述過程我們可以發現，近三十年來政府檔案開放腳步緊緊跟隨著民主化進程，充分顯示自由開放社會下政府資訊公開的特性。
檔案開放所引發的爭議
二○○三年，檔案管理局於國父紀念館舉辦「美麗島事件檔案展」，展覽中，部分美麗島事件受刑人在軍法局所撰自白書、獄中家書被公開展示。雖然舉辦展覽重點在呈現民主運動者的理想與勇氣，但是展出內容包括受害者在壓力下所做的陳述、涉及私人情感的書信，引起臺灣人權促進會等團體批評，認為將導致參觀者誤解、也有侵犯個人隱私的嫌疑。當事人之一施明德對研考會與檔案管理局提出告訴，更是引起極大矚目。訴訟進行多年後，研考會主委葉俊榮刊登道歉啟示，並承諾政府將實現檔案開放和轉型正義，雙方達成和解而落幕。
國家檔案主管機關出於公開真相目標而向大眾展示檔案，原本立意良善，卻因為缺乏經驗，引來各種抨擊。究竟檔案開放、公開展示的容許範圍何在？檔案中的公私界線何在？
二○○二年施行的《檔案法》，是為「健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能」；並規定政府檔案至遲應於三十年內開放應用（第二十二條）。但立法院隨後又通過《國家機密保護法》，規定「為確保國家安全或利益而有保密之必要，對政府機關持有或保管之資訊，經依本法核定機密等級」；「涉及國家安全情報來源或管道之國家機密，應永久保密，不適用前條及檔案法第二十二條之規定。」另有《個人資料保護法》，則規定政府機關應保護個人資料，「避免人格權受侵害」、「應尊重當事人之權益」等等。
《檔案法》、《國家機密保護法》與《個人資料保護法》幾種法律相互競合，令檔案管理局公開政府檔案的工作左支右絀。為兼顧檔案開放原則與國家機密、個人資訊保護原則，檔案管理局小心翼翼嚴格把關，大費周章派員一一檢視檔案，將敏感內容、或個人隱私予以必要之遮掩，再提供給申請人。
這樣審慎的做法引來許多批評。從使用者的角度來看，從申請到實際閱覽檔案，往往需等待許久，曠日廢時，最後到手的卻是東遮西遮、坑坑巴巴的文書。檔案管理局因此被批評為保守、被動的機構，為威權體制護航、阻擋檔案公開。
檔案管理局一方面為了遮掩檔案，工作負擔大增；一方面卻因遮掩檔案不斷遭受抨擊，落得兩難局面，吃力不討好。究竟，政府檔案中哪些可以公開？哪些不可以公開？個資與機密應該由誰來判斷？檔案管理局遮掩檔案的標準為何？遮遮掩掩下，還能達到「檔案公開」目標嗎？
事實上針對檔案公開程度、公私界線等問題，社會科學界與歷史學界就有不同看法。社會科學界多認為，威權時期情治機關透過監視、密報、威逼、刑求等不正義手段留下的文書，內容充斥偏見、扭曲、編造、羅織。若無限制地將檔案公開，不僅真假難辨，對當事人造成二度傷害，更嚴重的問題是，對情治監控檔案毫不懷疑地接受、讓這些檔案影響當前政治，形同讓威權時期的情治機關繼續影響、統治轉型後的民主社會。歷史學界則抱持較為樂觀的態度，他們主張公開檔案是釐清真相、追究責任的基礎，在此目標下應使檔案公開極大化。至於檔案內容的真假、是否羅織或編造，可經由多重史料考證等史家技藝趨近真實情況，個人隱私等問題也可以在研究倫理與自律原則下，將傷害降到最低。
圖片來源：國家檔案管理局政治檔案全文影像清單網頁截圖
無政府狀態下的檔案管理
圖片來源：攝影之聲
正當政治檔案開放腳步進退猶疑之際，長期以來檔案管理鬆散佚失的問題也浮上檯面。法務部調查局於戒嚴時期專司政治偵防，其位於新店雙城路的「安康接待室」是重大匪諜案、叛亂案嫌疑犯關押偵訊之處。二○○九年《蘋果日報》報導，解嚴後安康接待室因解除編制，形同廢墟，現場不僅無警衛看守，數百份白色恐怖案件個人檔案、資料、照片等隨意棄置，甚至有數十個屍罐遺留，記者隨意進入翻閱、拍照。附近居民指出，該處任由遊民進出、夜晚常有青年在此開轟趴、吸毒。報導一出，輿論譁然，對於政府機關檔案管理鬆散情況，感到不可置信。
二○一六年，更發生民眾在網路上販售白色恐怖時期文件，國防部政戰局以保護機密與個資為由，派遣臺北憲兵隊前往處理，憲兵偽裝成普洱茶買家進入住宅搜索、並帶走文件。一時之間，白色恐怖時期檔案流落在外，憲兵隊侵犯網路賣家人權等問題飽受批評。就在此事延燒之際，剛剛當選的蔡英文總統拜訪在野黨請益，親民黨主席宋楚瑜在會後出示父親宋達將軍所存、一九四九年政府如何安置在臺五十萬大軍的「絕對機密」檔案，要求年金改革須審慎處理。此事透露國家檔案保存管理鬆散的問題，重要檔案竟然任由軍事將領攜回家中成為個人收藏。以上種種情形都顯示政府檔案管理保存無方，令人匪夷所思。
《政治檔案條例》的研議重點
針對上述檔案徵集、保存、開放與否等屢屢造成問題，必須提出對策。臺灣民間真相與和解促進會以促進轉型正義工作為目標，參考《前東德國家安全部文件法》的經驗，提出《政治檔案法草案》。真促會建議：
一、既有的《檔案法》以政治、經濟、社會、文化等政府所有文書為目標，範圍過於龐雜、規範過於簡略。威權時期基於社會控制目的而產生的「政治檔案」，不同於一般檔案，應該另立專法管理。
二、政治檔案內容具特殊性，例如透過刑求等非正常法治程序所產生的自白書，內容不能盡信；當事人遺書、日記之類的私文書及槍決照片等也不宜公開。
三、政治檔案必須細緻區分，採取保護被害人、公開加害人資訊的不同做法。
四、為使戒嚴時期國家機關以不當手段取得之資訊不造成二度傷害，應允許被害人對於檔案內容加註異議之權。此外，有關政治檔案之範圍、如何擴大徵集，也納入草案中，在立法委員尤美女主導下向立法院提出。行政院也另提相對草案。
經過多年擾攘爭議，二○一九年七月，立法院終於通過《政治檔案條例》。該法定義所謂「政治檔案」是指自一九四五年八月十五日二戰結束國民黨政府占領接收起至一九九二年十一月六日金馬地區解除戒嚴為止，由政府機關、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件（第三條）。該法的主要內容包括：
一、擴大徵集管理政治檔案：不只以政府機關檔案為標的，包括政黨、附隨組織、黨營機構所持有之政治檔案，經促進轉型正義委員會審定為國家檔案者，應於該會指定期限內移歸檔案局管理（第六條）。
二、部分檔案延遲公開年限：超過三十年以上之政治檔案應該公開（第五條第二項），但凡涉及國家安全者，可延長至五十年後開放；政治案件當事人或繼承人不願公開之私人文書應於七十年後開放（第八條第四項）。
三、當事人之檔案加註權：政治案件當事人或其繼承人對檔案內容之敘述認為有錯誤或不完整者，得檢附相關證明文件申請加註補充意見附卷（第八條第五項）。
四、公開加害者資訊：政治檔案中所載公務員、證人、檢舉人及消息來源之姓名、化名、代號及職稱，應提供閱覽、抄錄或複製（第十一條）。
解讀政治檔案的行前準備
圖片來源：民報
過去，因為找不到檔案、檔案不開放，外界難以理解威權統治運作機制，白色恐怖時期許多政治案件真相未明。近二十年來，政治檔案已累積相當龐大的數量，有助我們解答上述謎團。
但是，政治檔案數量、類型繁多，需要有基本的準備，方能掌握與應用。本書希望協助讀者進入政治檔案的世界，具備檔案查詢、閱讀與解析的能力。本書分成兩部，第一部除本章介紹政治檔案的開放過程與定義外，第二章說明威權統治時期生產政治檔案的核心機關、協力機關有哪些，及其相互間的關係，第三章指引讀者如何查找政治檔案，第四章是針對檔案閱讀新手的常見問題，給予指引與答案；第五章以政治案件流程順序說明從偵查、逮捕、審訊、判刑、執行、出獄等檔案文件類型；第二部的六至九章，由各作者輪番上陣示範如何運用政治檔案梳理政治案件始末。本書選定的四案分別為蔡懋棠案、崔小萍案、蔡孝乾案、許席圖案。其中，蔡懋棠案與崔小萍案示例，關注於進行檔案判讀、詮釋時需多留意之處，蔡孝乾案與許席圖案則是用檔案說故事，呈現國家暴力之惡的荒謬與扭曲。
二○一八年行政院促進轉型正義委員會成立，檔案管理局加速推動第六波政治檔案徵集，包括調查局、警政署等機關轉移了近十四萬案的政治檔案，其中有許多是威權時代國民黨政府對異議人士的監控資料。這些檔案將依據《政治檔案條例》的規定公開應用。這類監控檔案大規模公開與使用，預期會對臺灣社會造成許多衝擊。
政治檔案公開雖然有助於追查白色恐怖時期政治案件真相，但必須謹記，檔案不等於真相，檔案公開與歷史真相還有遙遠的距離。尤其，政治檔案是威權時期統治機關所產生的文書，其中包括刑求逼迫下取得的筆錄、自白書；軍警情治機關以偏見、扭曲觀點所做的記載；特務或線民侵入私領域做成涉及個人隱私的監視報告等。威權時期統治當局以不法手段進行的調查或取得的資訊，非但不可盡信，更應該被審慎看待，使用者必須提醒自己以「批判檔案」、「反讀檔案」的方式檢視檔案背後的意圖，更要參照民間史料、口述歷史等交叉驗證，以求趨近真相。同時我們也要提醒政治檔案的使用者，應秉持高度自律的態度，才能減緩檔案所帶來的負面衝擊。