◎曹晉華（東海大學政治系碩士生）、李宜展（東海大學政治系碩士生）
在台灣，聯合政府（由不同黨派人士擔任政府要職）是可能的嗎？近日，民眾黨主席柯文哲拋出聯合政府的想法，並且提出：「若是當選總統，行政院長將會由國會最大黨來推薦」。不過，以民眾黨的規模以及提名計劃來看，尚不足以贏得國會多數，換句話說，若2024年柯文哲當選，他必須要邀請民進黨或者國民黨一同組閣。此外，朱立倫也在日前提出「執政大聯盟」的構想，想邀請不同黨派進行組閣。
其實，聯合政府這個概念並不是第一次在台灣被提出。類似的概念有時任行政院院長的賴清德在2018年卸任時曾提出「立委兼任閣員」的構想等。既然有被討論，那為何一直沒有付諸實行呢？在以下的內容中，我們嘗試回應兩個問題：為什麼台灣過去沒有聯合政府？依據現行憲法規範，聯合政府可能面臨哪一些困境？不過，若要回答上述兩個問題，我們需要先對台灣「半總統制」的特徵有基本的認識，並瞭解憲法規範與憲政運作的落差從何而來。
一、台灣半總統制的制度特徵
所謂半總統制，也就是同時具有「民選總統」以及「對國會負責的總理與內閣」的憲政體制（Elgie, 1999）。總統代表的是「國家」的領袖，而總理代表的是「政府」的最高領導，在我國也就是指行政院長這個職務。在半總統制國家中，政府除了必須取得國會的信任之外，也很大程度受到總統權力所影響。為了更簡單了解台灣半總統制的運作，讓我們來看下面一個小故事：
在半總統制國家裡，政府的運作方式像是一支球隊。這支球隊的成員是政府的重要成員，也就是各部會首長。這支球隊的決策需要得到國會多數人的同意，就像球隊未來走向需要由背後支持的金主集團來決定一般。同時，球隊的領袖是總統，他有一些特別的權力，可以影響政府的組成和運作，就像球隊的教練可以影響球隊的表現一樣。所以，政府的成員和運作不僅受到幕後金主的影響，也受到教練的影響。
因此，在台灣半總統制下，總理（行政院長）就像是夾心餅乾中的餡料，同時受到總統與國會的關愛。不過，在有些國家中，有些總統的權力比較弱，僅僅發揮「儀式性」的功能，有些國家總統的權力卻比較強（Duverger, 1980）。如何界定總統憲法權力的強弱呢？目前，在學界被廣泛採用的方式，是透過一些總統的重要權力作為指標來判斷。以Shugart與Carey（1992）兩位學者的分類為例，當總統能夠任命與免職總理，並且具有解散國會或涉及立法的權力時，這個國家便被歸類為總統權力較大的類型。這個類型的正式名稱是「總統議會制」，而台灣亦屬於此類型（關於台式半總統制的介紹，可參考菜市場政治學）。在憲法規範上，總統能夠直接任命行政院院長，而成為後者名義上的老闆；而在實際運作中，我們也能夠看到，不僅總統與總理一直都是同一掛的，總統也能夠介入內閣的人事。
接著來看看國會（立法院）方面的狀況。依據憲法，立法院能夠提出「不信任案」，表達對總理（行政院內閣）的反對，如果不信任案順利通過了，總理就必須要辭職下台，但總統為了保護自己的小弟，他/她也能夠依據憲法增修條文的規定解散國會（參見下表），所造成的結果便是立法院若通過倒閣讓行政院長下台，將承受重新選舉的高成本，形同「拿石頭砸自己的腳」。
由於立法院的不信任案與總統的解散國會權綁在一起，而使得行政權（政府）與立法權雙方具有「相互毀滅」的權力。不僅總統與行政院院長的「從屬關係」（沈有忠，2016）實質受到強化，政府各部會官員也紛紛只認總統這位老大。因此，行政院院長對於閣員的選擇，並沒有充分的權力，而必須看總統的臉色。換句話說，在立法院牽制行政院的同時，行政院也能夠反過來牽制立法院，從而達到某種程度上的平衡，這就是制衡的概念。
這一點，在下面分析聯合政府可行性與穩定性的部分，會有更加詳細的介紹。下表一列出我國憲法與憲法增修條文中的幾個重要條文。綜合上文的介紹，無論是政府的「組成」或是「存續」，總統都有關鍵的影響力。這也代表以下我們對於聯合政府的分析，必須好好考慮總統這位重要角色所帶來的影響。
表一
二、聯合政府的可行性與穩定性
透過前面的介紹，我們知道在半總統制中，有三位大咖決定聯合政府能不能組起來。其中，相較於總統與總理，國會佔的戲份又比較多。為什麼呢？這是因為聯合政府需要由不同黨派的人士參與，因此國會政黨之間的合作意願將是一切的前提。在內閣制國家中，聯合政府並不是少數特例。聯合政府的盛行，很大程度與選舉制度有關。以西歐為典型的內閣制往往搭配比例代表制作為國會選舉制度，比例代表制是較有利於小黨的選舉制度，較容易產生「多黨制」的政黨體系。因此，具有組閣機會的政黨便可能與其他小黨合作，在選舉之後共同組建政府，以爭取國會多數的支持。對比之下，在台灣的「半總統制」下，總統具有總理（行政院長）的免職權，而使行政院長除了對國會負責之外，也需同時聽命於總統。再者，在只存在藍綠兩大黨的情況下，政黨之間的合作也不太可能達成。所以，即便台灣產生了聯合政府，也與一般我們所熟知西方內閣制國家以國會政黨協商為基礎產生的聯合政府有很大的不同。以下，本文將說明聯合政府在現行體制下可能面臨的不利因素。
政黨缺乏合作與協商的誘因
在內閣制國家當中，政黨在選舉前後組成「聯盟」是相當普遍的現象（Golder, 2005）。[1]不過，綜觀台灣近幾屆的國會選舉，主要政黨之間並沒有組成選前聯盟的先例。從選舉制度分析，台灣目前的立法委員主要是透過「單一選區相對多數決」的選舉方式選出。在這種選舉制度之下，較有利於兩大黨競爭，由於僅存在兩個主要政黨，也因為彼此互相是對手，因此自然缺乏政黨合作與協商的誘因。
即便到了選舉結束之後，政黨之間也不會因為沒有了總統大位的爭奪而選擇合作。這一點，與台灣總統直接由民選產生有關，不像議會內閣制國家是由國會當中產生。我們似乎難以想像，各政黨在總統大選時進行了十分激烈的政策攻防，到了選舉後卻灰飛煙滅，而總統當選人與落選者尚能夠握手言歡，達成合作組建政府的共識。對於小黨而言，加入聯合政府的動機可能還算強烈，因為除了立院席次之外還可以獲得額外的政治舞台與資源。
然而，對大黨來說，除了因為存在「下次總統大選」的壓力、必須要努力創造出屬於自己的形象與招牌之外，總統選舉兩年後的地方選舉也是大黨再次爭取選民支持的重要契機。如果加入了聯合政府，很可能會被選民認為是在幫助其他黨做事情，不利於擴展支持度。再者，聯合政府可能存在課責性（accountability）的問題，也就是當政府由兩個（或以上）政黨組成時，政策責任的歸屬往往成為爭議所在，如果執政者（總統）出問題的時候，加入聯合政府的政黨可能也會受到影響（Kiss, 2009）。
不過，雖然台灣的選舉制度有利於兩黨體系，但這並不代表第三黨的興起不具可能性。2024年年初即將舉辦的總統暨立法委員選舉，可能是近幾年我國立法院最接近「三足鼎立」的時刻。相較於過往以民進黨、國民黨為主的兩黨體系，民眾黨的興起確實可能對前兩者產生壓力，而促成合作的契機。政黨之間如何從競爭轉為合作，實則仰賴雙方（或多方）的信任基礎，具體而言，可能包含簽署合作備忘錄、提出共同政策綱領，或是國會選舉共同提名等方式（Golder, 2005）。然而，如果政黨之間的信任基礎並不穩固，則政黨合作與協商的誘因也很難成立。目前，我們只有看到兩個在野黨喊出聯合政府的口號，但並沒有政黨之間實質合作的跡象。
總統的人馬
依據現行憲法與憲法增修條文（參見表一），行政院院長就算沒有內閣人事的最終決定權，但至少擁有共同決定的權力。然而，由於總統任命行政院院長並不需要立法院多數同意，且立法院對行政院提出不信任案的成本過高，這使得行政院院長的權威主要是基於總統的支持，也意味著總統是行政院長的實質上司。在此情況之下，與總統較為親近、或者在選舉過程中曾立下戰功的幕僚，便有可能獲得總統青睞而進入內閣（江宜樺，2022）。
就此看來，立法權對於行政權缺乏有效的制衡機制似乎是問題的根源，以致於總統在政府組成過程中可以有實際的主導性。學者認為，我國第四次修憲的結果，是總統「在組閣權或是行政權力的運作方面具有排他性的權威」（蔡榮祥，2017）。在總統掌握國會多數的情況下，這些因素的影響或許還在可接受的範圍，然而，一旦三黨不過半的情況確實發生，偏向總統的憲政運作仍然持續，總統的人馬此時便可能成為聯合政府中的衝突之來源。
聯合政府的不同型態與其影響
我們來試著想像一下，當國會中出現了「香菜黨」、「三色豆黨」與「芋頭黨」三個主要政黨時，它們之間的競爭與合作關係可能出現兩兩合作或是各自為政的結果。為了方便舉例，我們假設總統屬於香菜黨，而這三個政黨在國會的席次都在1/3左右。在三個政黨都沒有過半的情況下，共有以下六種可能性：
| 參與政府的政黨 V.S 沒有參與政府的政黨 | 行政院院長 | 政府型態 |
| 香菜黨 V.S 三色豆黨＋芋頭黨 | 香菜黨 | 少數政府 |
| 香菜黨+三色豆黨 V.S 芋頭黨 | 香菜黨 | 聯盟多數政府 |
| 三色豆黨 | 國會式政府 | |
| 香菜黨+芋頭黨 V.S 三色豆黨 | 芋頭黨 | 國會式政府 |
| 香菜黨 | 聯盟多數政府 | |
| 三色豆黨+芋頭黨 V.S 香菜黨 | 三色豆黨或者芋頭黨 | 共治 |
表二
一般來說，當國會無單一政黨過半時，可能出現少數政府、共治與聯合政府三個政府型態。香菜黨單獨執政的情況被稱為「少數政府」、而香菜黨不參與政府的情況則被稱為「共治」，而一般我們俗稱的聯合政府則可再細分「聯盟多數」與「國會式政府」（蔡榮祥，2013）兩種型態。聯盟多數代表總統與行政院院長都是香菜黨，並且跟芋頭黨（或三色豆黨）組成聯盟取得國會多數，國會式政府則是指香菜黨與芋頭黨（或三色豆黨）組成政府，同樣獲得國會多數的支持，雖然總統與行政院院長結盟了，但兩者還是屬於不同政黨。
整體來說，相較於少數政府，聯合政府的運作會比較穩定，原因在於後者享有國會多數的支持，不過，此處的前提是總理與總統屬於同一政黨或者陣營（蘇子喬、王業立，2018）。如果2024年立法院中，三黨不過半的情況確實發生，且總統所屬的香菜黨與三色豆黨（或芋頭黨）也有意合作，那麼究竟是組成聯盟多數政府（香菜黨掌行政院），還是國會式政府（另一合作政黨掌行政院）呢？這兩種情況就必須分開來考慮。以台灣的狀況來說，在總統掌握內閣人事權的情況下，「聯盟多數」政府會是比「國會式政府」更為穩定的型態，最主要的原因在於「國會式政府」可能會產生不同政黨的總統與行政院院長之間的衝突，而導致行政權內部的對抗。
此外，前面我們也提到，我國立法權難以透過不信任案有效地「制衡」行政權，是因為總統有權在立法院通過不信任案後解散國會，而使立法院倒閣的成本過高。這是一把雙面刃，一方面它可能有助於政府的穩定，但另一方面，當總統與行政院院長之間、行政院與朝野政黨之間或者政府內部產生衝突時，如果缺乏有效的解決機制，就好像彼此越看越不順眼，但又沒辦法到練舞室去打一架，就形成所謂的政治僵局（political gridlock）。
所謂制衡（check and balance），原本便有「牽制與平衡」之意。因此，在國會沒有任何政黨能夠過半的情況下，需要考量的重點是，總統、總理與內閣（行政院與各部會首長）以及國會（立法院）如何透過對於彼此的牽制而達到政府穩定運作。總體而言，無論是聯盟多數或是國會式政府，仍然都是比少數政府更加穩定的選項。然而，這一切的前提是「政黨之間願意合作」，此外，總統政黨在國會中的席次比例也是需要考量的因素（蔡榮祥，2013），這可能導致聯盟多數政府（總統與總理同黨）與國會式政府（總統與總理不同黨，但組成聯盟）兩種不同的結果。
三、結論：聯合政府在現行體制下的困難
在本文的一開始，這篇文章提出了兩項問題，其一，為何台灣過去沒有聯合政府？其二，在現行體制下，聯合政府的困境為何？我們認為，從我國目前的政治環境來看，除了偏向總統主導的憲政運作本來就很難達成聯合政府之外，政黨之間缺乏合作與協商誘因也是造成聯合政府難以產生的因素。其次，若要組成聯合政府，在現行體制下將面臨諸多挑戰，除了制度與非制度層面的因素之外，同時也需要考量組建後的政府能不能避免僵局，讓行政權與立法權之間呈現良性互動。最後，就我國半總統制的運作本質而言，即便聯合政府成立，也會與西歐國家以國會政黨協商為基礎的聯合政府有所不同。
在多元分歧的社會裡，如果沒有政黨在國會過半，但有合適的制度幫忙，聯合政府可以達成接受不同意見和好好討論的效果，讓民主更穩定地成長。行政院院長與各部會首長的任命，如同晨霧中的影子，我們雖能隱約看見，卻又很難清楚地描繪。實際上，我國總統掌握了內閣人事的主導權，這可能導致聯合政府名存實亡，因為一切仍然是看執政者的意思。更甚至，當總統與聯合政府之間、或者政府內部產生矛盾，國會卻缺乏有效的制衡機制以排解衝突，倒閣權就像是金庸小說裡的七傷拳：雖然傷敵七分，但卻損己三分。
因此，本文並不是主張聯合政府並不可能發生。本文想要強調的是，在現行體制下聯合政府將面臨許多不利因素。事實上，在三黨不過半的情況下，相較於少數政府，聯合政府仍然是最穩定的選項。然而，自2008年以來的兩黨競爭體制使政黨缺乏合作與協商的誘因；此外，立法院通過不信任案的成本過高，亦使政府的組成與存續取決於總統而非國會，這些因素都將成為聯合政府運作的挑戰。從這樣的觀點來看，即便聯合政府組成，但各政黨之間並不存在互信、互賴，而總統也可能安插人馬進入內閣，而使總統主導的色彩猶存。
要改變這些困境，制度層面是很重要的切入點。日前，國民黨主席朱立倫便提出臺灣的政府體制，應由目前完全偏向總統制改革為雙首長制（半總統制）與責任內閣制，也就是內閣的人選全部由立法院提名、通過，總統則退居儀式性國家元首的角色。可預見的是，隨著選舉日的接近，有關於少數政府、共治或聯合政府之討論也將持續浮現在政治議程當中。回顧近幾年幾次接近修憲的時刻，可以發現政黨之間的共識與公民社會的充分討論，都是最後能不能成功「臨門一腳」的關鍵。我們期待未來在朝野之間與公民社會中，能夠建立廣泛且深入的對話。最後，總結這篇文章的論點，各界在提出「聯合政府」主張的同時，也應該正視目前缺乏制度配套與政黨互信的困境。
※參考文獻
Golder, S. N. (2005). Pre-electoral coalitions in comparative perspective: A test of existing hypotheses. Electoral Studies, 24(4), 643-663.
Shugart, M. S., & Carey, J. M. (1992). Presidents and assemblies: Constitutional design and electoral dynamics. Cambridge University Press.
Duverger, M. (1980). A NEW POLITICAL SYSTEM MODEL: SEMI‐PRESIDENTIAL GOVERNMENT. European Journal of Political Research, 8, 165-187.
Elgie, Robert.1999. ‘The Politics of Semi‐Presidentialism’, in Robert Elgie (ed.), Semi-Presidentialism in Europe. London, UK: Oxford.
Kiss, Á. (2009). Coalition politics and accountability. Public Choice, 139(3), 413-428.
江宜樺（2022）。府院權力關係的理論與實況。載於財團法人台灣研究基金會(編)，民主台灣與總統直選（頁262-274）。時報出版。
沈有忠（2016）。政黨菁英或官僚菁英？台灣半總統制下的行政院院長類型與立法影響。政治科學論叢，(69)，75-102。
蔡榮祥（2013）。多黨總理總統制民主的政府類型與憲政運作的衝突－以斯洛維尼亞、斯洛伐克、克羅埃西亞、立陶宛為例。東吳政治學報，31(3)，65-116。
蔡榮祥（2017）。半總統制下總統、總理和國會的三角關係：台灣和波蘭的運作經驗分析。東吳政治學報，35(2)，1-71。
蘇子喬、王業立（2018）。選舉制度與憲政體制的制度組合：半總統制民主國家的跨國分析。選舉研究，25(1)，1-36。
※註腳
[1] 根據Golder（2005）的統計，在1946-2002年的19個西歐國家中，共產生了186個選前聯盟，其中有22%在選後確實也組成了聯合政府。這還是沒有納入其他政黨在選後「加盟」選舉聯盟的數據，可見選前聯盟是聯合政府組成的主要來源之一。