◎ 陳方隅/美國密西根州大政治所博士班

 

前陣子的太陽花學運當中,常有人說:「批評服貿之前,你有先了解服貿嗎?」另一方的人反駁:「支持服貿之前,你有先了解服貿嗎?」同樣的道理,我們常常聽有人講到台灣的選舉制度很有問題,在學運中一項主要訴求是要召開公民憲政會議,討論關於選舉制度和憲政體制的改革。

24年前的「野百合學運」,將近6千名來自台灣各地的大學生集結在中正紀念堂廣場上靜坐抗議,提出「解散國民大會」、「廢除臨時條款」、「召開國是會議」、以及「政經改革時間表」等四大訴求;1992年由林義雄、黃信介等人領導的419爭取總統直選大遊行,也曾占領忠孝西路3天2夜,當時的反對黨集結了社運團體,夜宿臺北車站站前廣場,最後被強制驅離。四年後,總統直選。時至今日,台灣的「民主化」(政治權利)與「自由化」(公民自由、基本人權)指標在國際上皆已名列民主國家之列。

不過,為什麼還有這麼多人大聲疾呼政治制度改革呢?在討論問題在哪裡之前,就讓我們先來了解一下台灣現行的選制,以及其中有哪些問題吧!尤其,常常有人說要組織「第三勢力」,要跳脫兩大黨的框架(例如上次選舉的「第三社會黨」,以及現在正籌備中的「公民組合」),但是,到底為什麼所謂的第三勢力、小黨總是難以出頭天呢?

 

選舉制度基本原則

大體而言,我們可以把選舉體制分成三大類:多數決、比例代表制,以及混合制。「多數決」顧名思義,就是指票數最多的當選,而比例代表制則是按選票比例轉換成席位(主要是選黨不選人),簡單的整理表請參考表一,詳細說明請參考筆者文章

台灣目前的選制是採用「單一選區兩票制」,也就是混合了多數決和比例代表制:每個人可以投「區域立委」(或原住民立委)以及「不分區立委」兩票,第一票投給人,第二票投給政黨。

第一,在73個地方選區,都是採用單一選區(每個選區選出一人)簡單多數決(FPTP, first-past-the-post),就是票數最多的當選;原住民分成山地和平地兩個選區,各選出3席立委(每人投一票,等同於以往舊制的SNTV)。

第二,在不分區立委方面是使用比例代表制,選黨不選人:政黨提出一份候選人名單,選民直接把票投給政黨。我國目前有34席不分區立委,所以像是2012年國民黨獲得48%的政黨票,48%乘以34席=16席不分區立委。由於區域立委和不分區立委的選票是分開計算,所以稱為「並立制」;相對來說,德國的「聯立制」以第二票(政黨票)做為分配席次的標準,讓各政黨的席次數目和政黨票得票比例相當。

 

選舉制度整理

 

選舉制度的優缺點

在社會科學中很難有像是物理學那樣的「定律」存在,例如e=mc2、能量守恆定律,在這邊就要來介紹政治學當中非常難得的「定律」:杜瓦傑法則(Duverger’s Law)。法國政治學家杜瓦傑提出:「單一選區簡單多數決」傾向於造成兩黨的對決,因為只有大黨才有能力取得多數(甚至是過半)的選票,所以選民不會把票浪費在沒有當選希望的小黨身上,最後結果就是造成兩黨制。例如,假設民意分佈是甲政黨40%、乙政黨30%,剩下30%分佈在其他的小黨丙丁戊,則丙丁戊黨的選民會傾向於把票投給甲或乙當中比較不討厭的那一個(學理上叫做「策略投票」,strategic voting)。以台灣的狀況來說,親民黨或新黨的支持者會把票投給國民黨候選人,台聯黨支持者投給民進黨候選人,2008及2012的選舉結果也印證杜瓦傑法則:區域立委只有國民黨和民進黨的立法委員能當選

單一選區簡單多數決是「選票—席次」比例性最低的選制,其目的是造就一個過半數的優勢政黨。假設最極端的狀況下,在全國每一選區,某政黨都以51:49%的比例贏得議席,最終某政黨就能以51%的總支持率取得100%的席次。每個選區沒當選的選票都是被刻意捨棄掉的,目的就是選出一個政黨讓他們取得過半的議席,理論上在國會內推動法案時會更加順利。但是,以台灣實際狀況來看,國民黨從來沒有失去過國會中的優勢地位,甚至還曾經在2008年贏得超過七成的議席(81席,其政黨票得票率僅約51%)。若以區域立委和原民立委來看,國民黨的得票率近54%,但是卻贏得61席(77%席位)。雖然犧牲了「選票—席次」的比例性來成就優勢政黨,我們好像也沒有覺得立法院的議事效率有什麼顯著的改變。

為了平衡比例性不足,許多國家採用「比例代表制」,較直接地把政黨的支持度換算成席次,在許多歐陸國家都是如此。這樣的好處是完全反映民意,選民比較不需要「策略性的選擇」自己的第二偏好,也不會有50%得票率就取得將近80%席次的事情發生;壞處就是較難出現單一政黨取得過半席次,必須和其他的黨組成聯合政府,如果有聯合政府內的政黨不滿政策方向、退出執政聯盟,則有可能會造成「倒閣」的後果,國會必須提前解散重選。而且,這個制度無法選出代表各區域的立委,所以有些國家採用單一選區加上比例代表制的「混合制」。

優點和缺點都是相對的,因為,若是採用單一選區簡單多數決,如果又搭配了任期固定的總統制,則遇到重大爭議的時候,無法以解散國會重選的方式來重新探詢民意,有可能造成憲政僵局(多數黨堅持己見,少數黨的意見或者已明顯改變的民意只能等到下一次改選的時候才能反映出來)。區域立委多,也有可能只是進行多一點選民服務(像是跑紅白帖、「喬」事情之類的),或是在推法案時太過以各區域為考量而忽略了整體國家利益(例如,各級民代都會爭取讓火車自強號多停幾站,結果就是愈開愈慢),在學理上我們常說是「肉桶立法」(立法時夾帶只對自己選區有利的法案及預算)。

為什麼每個國家的選制都不太一樣、每種選制都有許多國家採用?經濟學家肯尼斯・阿羅提出了阿羅不可能定理(Arrow’s impossibility theorem),他證明了投票制度各自的優點是互相矛盾的,沒有一種完美的選制。因此,選擇投票制度時,必須衡量各種選制帶來的政治後果,以及我們要追求哪樣的價值。選擇選舉制度時的考量,大致上有以下幾點:

1、選舉制度是否具有等比例性(proportionality,選票比例反映出相等的席次比例)。

2、選舉制度是否可提升立法機關的政策形成能力(承上點,若選舉制度容易選出一個過半政黨,則較有可能較快做決策),通常要配合憲政體制(總統制與內閣制)的考量。

3、選舉制度是否可以減低賄選、貪汙(靠個人特色則比較容易買票 vs 靠政黨則比較需要來PK政策優缺點)

 

「混合制」以及台灣的選制檢討
憲法層級

許多國家採用「混合制」來彌補「單一選區」選舉制度比例性的不足,例如台灣在區域立委之外再加上不分區立委。然而,現有的選制其實值得檢討的地方有很多,整個選舉制度處處充滿偏向大黨而不利小黨的設計,讓第三勢力一直沒辦法突破兩黨政治的束縛。

首先,在比例代表制的部份,有資格分配席次的政黨必須要超過5%的得票門檻,以2012年的選舉來算大概是70萬票左右(目前僅存的三個省轄市基隆、新竹、嘉義的選民人數合計79萬,整個宜花東三縣的選民數大概也才64萬票)。在2008年的選舉當中只有國民黨及民進黨超過門檻,2012選舉則是加上親民黨及台聯。

其他設立當選門檻的國家最主要是怕小黨太多、怕影響「內閣」的穩定,但台灣是採取接近總統制的憲政體制、國會總是有穩定大黨,再加上不分區名單少、採取並立制方式分配席次,實在沒有必要設立5%的高門檻。簡單來說,區域立委只有大黨可能獲勝,小黨只有可能靠政黨票取得不分區席次,且無論如何都無法贏得太多席次,無法成為過半多數。

好不容易超過門檻的政黨,例如親民黨2012年獲5.48%的得票率,但是在總席次方面只能得到5.48%乘以34 席的不分區名單,也就是分到2席立委,僅佔總席次的1.8%。若是採取德國式聯立制,則應該得到5.48%乘以113席總席次,也就是得到6席立委 1。這就牽涉到:第一,我們的不分區席次佔總席次的比例太低(34席/113總席次),許多國家不分區席次至少是佔總席次的一半或更高,這才能保障小黨能夠利用不分區席次進入國會、彌補單一選區只有大黨才能當選的不足;第二,我們採取了最不利提升「選票—席次」比例性的設計——「並立制」兩票分開計算,而不是聯立制,無法讓選票轉換成席次時更為公平,尤其對小黨而言特別不利。

混合制國家議席對照表

混合制國家議席對照表(若需原檔請來信索取)

不要小看這一兩席的差別。現行立法院的規定是,只要超過三席就能組成政團,可以參與政黨協商;而且,若增加不分區席次,產生多一點小黨的立委,也可以參加到各個委員會(目前立法院設有八個常設委員會),在法案「二讀」之前實質審查法案,並且在院會質詢官員、監督政府施政。

牽涉到修憲的除了「選票轉換成席次」的選制之外,還有年齡限制。《憲法》規定的選舉權與被選舉權年齡分別為20及23歲,但目前全世界已有超過9成的國家「投票年齡」為18歲或以下,其中當然包括所謂的先進國家以及教育較不普及、經濟較落後的國家。投票年齡20歲的只有台灣、日本、巴林、喀麥隆、諾魯,且日本眾院已於2014年5月份通過法案將下修投票年齡到18歲。我國刑法規定18歲為成年、18歲就必須服兵役,所以應該不需要在18歲的成年標準之外再附加額外的門檻,不管基於所謂成不成熟、或是受教育與否等理由。在參選年齡方面,歐美也常見到大學生當選市長、歐盟議員,顯見以年齡限制參選或投票都沒有太大的必要 2。若一個人有能力參選並且獲得選民的信任,為何要事先設定年齡門檻?

筆者認為,在憲政層級,未來選制修改方向應包括以下幾點

(1)分配席次的5%門檻至少應降至3%(乘上34席不分區=1席立委)。

(2)增加不分區的席次數目,讓小黨可以獲得多一點席位。

(3)改成聯立制,追求更高的「選票—席次」比例性。

(4)選舉年齡(各種選舉的投票年齡、參選年齡)調降為18歲。

法律層級

除了涉及修憲的選舉制度設計之外,還有許多選舉相關法令規定也是非常值得檢討,我們處處可以看到「防止小黨參政」所刻意設下的重重障礙,其中至少包括三大門檻:保證金門檻、政黨補助款門檻、抵稅門檻。

在台灣選立委、直轄市議員、縣市長都必須要交20萬元保證金,選直轄市長要2百萬、選總統要1千5百萬元保證金(這還不包含無黨籍成為總統候選人的門檻為 1千萬元高額「連署」保證金)。

在立委選舉當中,一個政黨欲列名「不分區選票」,至少須提名10個區域候選人,而在區域立委選區當中,只有大黨才有獲勝的可能性,所以小黨的這十個人就只是砲灰。而且,更大的問題在於選舉保證金。舉「綠黨」的例子來說,2012大選的「實際競選經費」僅數十萬元,光是要湊足選立委的「保證金」就是競選經費的超過20倍。另外,在台灣選直轄市「里長」要5萬元保證金,跟選「法國總統」保證金差不多(現行規定是1500歐元,約台幣5萬2千元。改制歐元之前的規定是1萬法郎,以2000年左右匯率來算是1400美金左右,約台幣四萬元)!另外,20萬元的「保證金」竟高於香港的法定區議員「競選經費上限」。這也難怪政壇新人多半是政商世家第二代或政治明星的接班人選,因為想參政的社會青年光是保證金就籌不出來了。這個錢對於有錢人來說根本不算什麼,但是對於大黨以外的公民社會力量則是難以跨越之重。

在政黨補助款門檻方面,依據選罷法,在立委選舉政黨票部分,得票率只要超過3.5%(在2016年的選舉之前都是5%,雖已下調,但仍屬高標),即可得到「每年」每票50元的政黨補助款,全世界最有錢的政黨(國民黨)連續4年「每年」都可領到2億9千3百萬元左右,民進黨也可以拿到每年2億2千8百萬元左右。但是高門檻卻對小黨來說極為不公平,從2012年選舉來看,以綠黨為例,超過20萬的得票數(1.7%)照理說也應該拿到每年約1千萬元的補助,但卻什麼都領不到。德國的聯邦憲法法院曾宣告補助的高門檻違憲,目前其政黨補助金得票率門檻是0.5%;另外,奧地利訂在1%,日本則是2%。

對兩大黨來說,一年動輒兩億、三億元的補助,不過就是幾個星期的選舉廣告費就全部燒光,錦上添花補助款並無特殊意義;而且,我們也看到許多大黨的立委質詢率、出席率都超低,拿了薪水卻不做事情比比皆是。但是,對小黨來說這筆補助卻是大旱中的甘霖(至少,可以幫忙付保證金了)。台灣社會本來就相當多元,如果讓沒當選的小黨也獲得一些政黨補助款,讓他們更能夠參與到政治過程,尤其是燒錢的選舉遊戲當中,這也可以讓台灣在政治上、社會上有更多元的活力 3

另一項該檢討的門檻是捐款給政黨的政治獻金抵稅門檻,目前法令是若該政黨得票率低於1%則無法抵減所得稅(在本屆之前是2%)。像綠黨2012得票率約1.7%、新黨約1.5%,捐款收據都無法抵稅。解決的方式即取消此一限制,應該依照「有登記於立委選舉政黨票、且有實質運作之政黨」等方式設立門檻,而非以得票率為標準。

 

選舉制度的選擇:多數決 vs. 共識決

民主政治從來不是只強調少數服從多數,投票制度也不是只有數人頭這麼簡單。政治學大師李帕特(Arend Lijphart)根據選舉制度和憲政體制,將民主國家區別成兩大類:「多數決」與「共識決」的民主。他認為,在社會結構同質、不存在重大爭議的國家,較適合使用多數決,讓政黨體系以兩黨制為主,以少數服從多數的原則,追求更快速、中央集權式的決策方式,英國和紐西蘭是此類模式的代表。多數決模式最大的特點就是「贏者全拿」,雖然可選出一個取得多數議席的政府,但失敗者完全無法參與重大政策的議事過程,所以容易因為換黨執政,導致推翻國家重大公共政策的決定(台灣的核四案就是很好的例子)。

另一方面,在高度多元分化、族群組成複雜、充滿重大憲政爭議的國家,較適合採用共識決的制度,李帕特認為,應以比例性高的選制(尤其是比例代表制)賦予少數族群政治代表權,特別是讓小黨不致於被排除在政治體系外,並以協商的方式讓國家的重大公共政策能夠取得儘可能多數的民意基礎,讓政策長久且穩定。瑞士和比利時為此類模式的代表。

按照李帕特提出的幾項制度檢證標準,台灣屬於多數決民主制。不過,看看這些年來台灣的政治紛亂,尤其是重大公共建設決策方面,再加上統獨立場的重大分歧,我們真的應該好好地想一想,到底是多數決民主還是共識決民主,適合台灣的現況?

 

結論

選舉、罷免、創制、複決,是人民的四大參政權,前兩者針對人,後兩者(公投)針對事。然而,目前選舉制度當中有許多不合理的制度設計,讓小黨難以出頭。同時,我們的罷免法也被人稱為不能罷免的罷免法、公投法被稱為鳥籠公投—不能公投的公投法。(參考文章

有人會說,憲政改革、選制改革什麼的事情實在離我們太遠了,而且很難懂。「為什麼不直接討論哪些政策對人民有利就好?」事實上,就是因為現在的選舉制度只對大黨有利、沒有適當的監督與制衡機制,所以我們認為好的政策、人民需要的政策,總是無法被提出或被執行。

美國民主理論大師道爾(Robert A. Dahl)認為,民主政治在制度上包含兩個主要層面:參與和競爭。參與指的是選舉權普及,重要公職人員由公平的選舉制度所產生,而競爭主要是指人們可經由集會結社等方式爭取民意支持,主要是透過政黨政治。這些制度的設計就是要確保:「民主政治的核心價值是政治平等,也就是政府持續地對人民的需求保持回應性。」(Dahl,《Polyarchy》,1973)如果選舉制度都只對大黨有利,阻礙了年輕人、小政黨、進步聲音的參政權,那麼就無法確保政治人物能對人民負責,選上了之後就「由你玩四年」。

選舉方式沒有絕對的好與不好,但目前已可確定的是,台灣的選制有許多值得檢討的地方。讓我們一同來瞭解更多關於選制的設計方式,並且推動更公平的選舉制度吧!

 


參考文章

王業立,2011,《比較選舉制度》(6版)。台北:五南出版社。

林繼文,2003,〈單一選區兩票制與選舉制度改革〉,《全國律師》,7(8),93-104。

陳方隅,2012,〈掃除青年參政障礙──選制改革研議〉,《台灣立報》。2012/5/3。

陳方隅,2012,〈掃除青年參政障礙提升政治權利平等〉,《台灣立報》。2012/3/22。

蘇子喬,2010,〈憲政體制與選舉制度的配套思考〉,《政治科學論叢》,44期,頁35-74。


菜市場政治學延伸閱讀:

什麼是「多數決」?投票表決方式簡介

  1. 在聯立制底下,總席次是依政黨票(第二票)來分配,先以各單一選區得票最高者為當選人,如果某黨在單一選區獲勝者數少於其依第二票所應分得的議席數,就用該黨在比例代表名單上之候選人依排名當選。德國是此制的創始國。
  2. 全世界史上最年輕國會議員在德國,綠黨籍女性議員安娜(Anna Lührmann)於19歲就當選;2009年歐洲議會選舉,22歲的瑞典大學生阿美莉亞(Amelia Andersdotter)成為最年輕的歐洲議會議員;美國在1988年曾出現18歲高中生當選Castlewood市長(SD),2002、2005、 2008年分別出現18及19歲大一新生當選市長,其中,時年19歲的賓州Mercer市長波特曼(Christopher Portman)還曾經在2002年7月間應青輔會的邀請訪問台灣。這些狀況在台灣根本不可能發生,因為我國憲法規定年滿20歲才有投票權,23歲才有被 選舉權,而且還有特別規定總統(滿40歲)、直轄市長(35歲)、縣市長(30歲)、鄉鎮市長(26歲)。參考文章
  3. 2012年時曾有立委提案審查「政黨法」。中選會劉義周副主委在內政委員會中提到:「在一個社會有將近 30 萬人(以2%來算)有同樣的聲音,我覺得這值得這個社會負擔他們發聲的成本。」許多立委也提到可接受3%或2%的門檻,不過最後並未修法。後來在2015年1月份三讀通過,下修為3.5%
選舉制度ABC
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